Đánh giá Đô thị hóa ở Việt Nam

265 trang ngocly 3401

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Đánh giá Đô thị hóa ở Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

danh_gia_do_thi_hoa_o_viet_nam.pdf

Nội dung text: Đánh giá Đô thị hóa ở Việt Nam

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
Đánh giá Đô thị hóa ở Việt Nam Báo cáo Hỗ trợ Kỹ thuật Tháng 11 năm 2011
Lời cám ơn Báo cáo Đánh giá Đô thị hóa ở Việt Nam của Ngân hàng Thế giới do ông Dean Cira phụ trách thực hiện, với sự tham gia của một nhóm cán bộ chủ chốt bao gồm Arish Dastur, Henry Jewell, Austin Kilroy, Nancy Lozano, Phan Thị Phương Huyền và Hyoung Gun Wang. Nhóm nghiên cứu cũng nhận được hỗ trợ chiến lược của Stephen Karam và Somik Lall. Songsu Choi, Shomik Raj Mehndiratta và Taimur Samad được mời tham gia phản biện báo cáo, và nhóm cũng nhận được nhiều ý kiến nhận xét và góp ý của James Anderson, Andre Bald, Luis Blancas, Christian Bodewig, Alexander V. Danilenko, Moustafa Baher El-Hefnawy, Thomas Farole, Demilour Reyes Ignacio, Steven Jaffee, Markus Kostner, Valerie Kozel, Mai Thị Thanh, Marilyn Tolosa Martinez, Daniel Mont, Nguyễn Thế Dũng, Nguyễn Nguyệt Nga, Phạm Thị Mộng Hoa, Phạm Minh Đức, Martin Rama, Trần Thị Vân Anh, Paul Vallely, Victor Vergara và Choong Yeol Ye. Báo cáo do Chris Rodrigo biên tập. Nguyễn Thị Hương Giang và Vũ Minh Hiền đã xuất sắc hỗ trợ các công tác hậu cần cho nhóm tác giả. Các cán bộ cấp cao của Ngân hàng Thế giới đã có những chỉ đạo giá trị trong suốt quá trình xây dựng báo cáo, và nhóm tác giả xin đặc biệt cám ơn sự hỗ trợ của Victoria Kwakwa, John Roome, Jennifer Sara, Vijay Jagannathan và Victor Vergara thuộc Khu vực Đông Á Thái Bình Dương, cũng như Zoubida Allaoua và Abha Joshi-Ghani thuộc Vụ Tài chính, Kinh tế và Phát triển Đô thị của Ngân hàng Thế giới. Các tư vấn cá nhân và công ty tư vấn đã giúp chuẩn bị những báo cáo khái quát là nền tảng cho báo cáo chính gồm có Alain Bertaud, Etude Economique Conseil, Quang Minh Consulting, Mekong Economics, và Urban Solutions. Ngân hàng Thế giới đặc biệt trân trọng cảm ơn các đối tác phát triển sau đây đã chia sẻ thông tin với nhóm tác giả: ADB, AFD, DFID, GIZ, JICA, KfW, UNDP và UN Habitat. Đánh giá Đô thị Việt Nam cũng nhận được nhiều thông tin quý giá từ các cuộc thảo luận với Chính phủ Việt Nam. Nhóm Ngân hàng Thế giới đặc biệt gửi lời cám ơn tới Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Giao thông, Viện Kiến trúc Quy hoạch Đô thị và Nông thôn Việt Nam, Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, cũng như chính quyền các tỉnh (và các sở ban ngành, các trường đại học và viện nghiên cứu) thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội và Đà Nẵng đã hỗ trợ và giúp nhóm hoàn thành báo cáo này. iii
Đánh giá Đô thị Việt Nam được đồng tài trợ bởi Liên minh Đô thị Cities Alliance. NGÂN HÀNG THẾ GIỚI Miễn trừ trách nhiệm Miễn trừ trách nhiệm Các quan điểm được trình bày trong ấn phẩm này là Cuốn sách này là sản phẩm của các cán bộ Ngân hàng của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm Thế giới. Các kết quả tìm hiểu, diễn giải và kết luận chính thức của Liên minh Đô thị Cities Alliance. được trình bày ở đây không nhất thiết phản ánh các quan điểm chính thức của Ban Giám đốc Điều hành Ngân hàng Thế giới hoặc các quốc gia mà họ đại diện. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM iv Lời cám ơn
Mục lục Tóm tắt XV Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 1 Chương 2: Kết nối danh mục đầu tư đô thị ở Việt Nam 69 Chương 3: Mở rộng đô thị và phát triển không gian tại 113 các đô thị Việt Nam Chương 4: Tiếp cận các dịch vụ cơ bản 189 Chương 5: Các vấn đề chính sách và đề xuất cho các 223 nghiên cứu tiếp theo ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Mục lục v
Bảng biểu, Hộp chú giải và Hình vẽ BẢNG BIỂU Bảng 1.1: Các chính sách của chính phủ nhằm kiểm soát và dẫn dắt sự phát triển 4 đô thị ở Việt Nam Bảng 1.2: Thay đổi cơ cấu kinh tế ở Việt Nam 7 Bảng 1.3: Tỷ lệ dân số đô thị và sức mạnh kinh tế, theo loại đô thị (2009) 11 Bảng 1.4: Thay đổi phân loại đô thị trong giai đoạn 1999-2009 12 Bảng 1.5: Phân bố đô thị, theo các nhóm và vùng miền 2009 15 Bảng 1.6: Quy mô đô thị bình quân năm 2009 và trong giai đoạn 1999-2009, 16 theo vùng miền Bảng 1.7: Quy mô đô thị bình quân năm 2009 và tăng trưởng đô thị (1999-2009), 17 theo loại đô thị Bảng 1.8: Quy mô đô thị bình quân năm 2009 và tăng trưởng đô thị (1999-2009), 17 theo vùng miền và loại đô thị Bảng 1.9: Thống kê dân số đô thị năm 2009 và thay đổi theo vùng miền (1999-2009) 22 Bảng1.10: Thống kê dân số đô thị năm 2009 và thay đổi theo loại đô thị (1999-2009) 23 Bảng 1.11: Cơ cấu việc làm, theo vùng miền và hoạt động kinh tế 26 Bảng 1.12: Cơ cấu việc làm, theo loại đô thị 27 Bảng 1.13: Cơ cấu việc làm, theo năm nhóm khoảng cách từ Hà Nội 28 Bảng 1.14: Cơ cấu việc làm, theo năm nhóm khoảng cách từ TP Hồ Chí Minh 29 Bảng 1.15: Tăng cường hiện đại hóa công nghệ trong sản xuất công nghiệp ở Việt Nam 35 (1999-2009) Bảng 1.16: Chuyên môn hóa sản xuất công nghiệp theo vùng miền 38 Bảng 1.17: Chuyên môn hóa sản xuất công nghiệp theo loại đô thị 39 ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM vi Bảng biểu, Hộp chú giải và Hình vẽ
Bảng 1.18: Chuyên môn hóa sản xuất công nghiệp theo khoảng cách từ Hà Nội 40 Bảng 1.19: Chuyên môn hóa sản xuất công nghiệp theo khoảng cách từ TP Hồ Chí Minh 41 Bảng 1.20: Đặc điểm vùng miền của hoạt động sản xuất công nghiệp (2009) 44 Bảng 1.21: Số lượng khu công nghiệp ở các tỉnh 49 Bảng 1.22: Thu nhập bình quân (GDP theo đầu người, triệu đồng) theo vùng miền 50 Bảng 1.23: Thu nhập bình quân (GDP theo đầu người, triệu đồng) theo loại đô thị 52 Bảng 1.24: Trình độ học vấn, theo vùng miền và loại đô thị 53 Bảng 1.25: Tỷ lệ nghèo theo vùng miền 53 Bảng 1.26: Tỷ lệ nghèo theo loại đô thị 54 Bảng 1.27: Phân bố nghèo (trên tổng số người nghèo toàn quốc) theo vùng miền 56 Bảng 1.28: Phân bố nghèo (trên tổng số người nghèo toàn quốc) theo loại đô thị 56 Bảng 1.29: Điều kiện nhà ở và cung cấp dịch vụ cơ bản, theo vùng miền 57 Bảng 1.30: Điều kiện nhà ở và cung cấp dịch vụ cơ bản, theo loại đô thị 58 Bảng 2.1: Tỷ trọng các loại hình vận tải, phân theo hàng hóa, 2008 (tấn/ngày) 73 Bảng 2.2: Khối lượng hàng chuyên chở (tấn/ngày) theo khoảng cách chuyên chở, 2008 75 Bảng 2.3: Dự báo tỷ trọng các loại hình vận tải, 2008-2030 78 Bảng 2.4: Đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông, 1999-2007 79 Bảng 2.5: Nâng cấp hệ thống đường bộ ở Việt Nam, 1999-2007 80 Bảng 2.6: Các đặc điểm cụ thể trong các điểm dữ liệu khảo sát của 81 Ngân hàng Thế giới – EEC Bảng 2.7: Cơ cấu mẫu của khảo sát vận tải đường bộ 83 Bảng 2.8: Tuyến vận tải, phân theo loại đô thị và vùng miền 84 Bảng 2.9: Những trở ngại chính đối với hoạt động vận tải đường bộ liên đô thị, 87 phân theo loại đô thị, vùng miền và tuyến vận tải Bảng 2.10: Đặc điểm vận tải đường bộ, theo loại đô thị, vùng miền và tuyến vận tải 88 Bảng 2.11: Cơ cấu giá và chi phí vận tải, theo loại đô thị, vùng miền và tuyến vận tải 92 Bảng 2.12: Bảng hệ số tương quan của các chỉ số chính cho vận tải liên đô thị 93 Bảng 2.13: Đơn giá vận tải (theo tấn-km) của từng loại hình vận tải tại các nước so sánh 95 Bảng 2.14: Đặc điểm vận tải đường bộ, theo loại đô thị và khoảng cách vận chuyển 100 Bảng 2.15: Cơ cấu giá và chi phí vận tải, theo loại đô thị và khoảng cách vận chuyển 101 Bảng 2.16: Các yếu tố quyết định giá vận tải đường bộ cho các tuyến vận tải liên đô thị 103 Bảng 2.17: Các chính sách vận tải của Hàn Quốc vào các giai đoạn khác nhau 107 ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Bảng biểu, Hộp chú giải và Hình vẽ vii
của quá trình đô thị hóa Bảng 3.1: Sự phát triển diện tích nhà ở tại Việt Nam 125 Bảng 3.2: Tỷ trọng các loại hình vận tải tại Hà Nội (2008) 134 Bảng 3.3: Dự báo GDP, sở hữu xe ô tô riêng, thành phần các phương tiện giao 145 thông, năng lực của hệ thống đường bộ và tốc độ xe tại Đà Nẵng Bảng 3.4: Các thông số sử dụng đất và đặc điểm giao thông tại TP Hồ Chí Minh, 150 Seoul và Singapore Bảng 3.5: Các mô hình sử dụng đất thực tế tại Hà Nội 152 Bảng 3.6: Cơ cấu thanh toán trên các thị trường nhà ở Việt Nam 159 Bảng 3.7: Bảng xếp hạng thế giới về cấp phép xây dựng và đăng ký bất động sản 160 Bảng 3.8: Những cải tiến gần đây trong hệ thống cấp chứng nhận quyền sử dụng 165 đất ở Việt Nam Bảng 3.9: Tỷ lệ người dân sở hữu “sổ đỏ”giấy chứng nhận quyền sử dụng đấtthực tế 165 Bảng 3.10: Thời gian cần thiết để phê duyệt quyền sử dụng đất ở 5 thành phố 167 Bảng 3.11: Các thay đổi về tình hình sử dụng đất ở 168 Bảng 3.12: Các thay đổi về sử dụng đất ở vùng ngoại ô 169 Bảng 3.13: Các khu công nghiệp ở 6 tỉnh thành 173 Bảng 3.14: Quy hoạch không gian manh mún 178 Bảng 4.1: Nguồn thu từ thuế và cấp phát ngân sách năm 2010 201 Bảng 4.2: Nguồn thu từ đất ở các tỉnh thành lớn 205 Bảng 4.3: Tỷ lệ chi phí tiền điện trên tổng chi tiêu tiền mặt của hộ gia đình 209 Bảng 4.4: Mức độ điện khí hóa ở Việt Nam so với một số nước khác 210 HỘP CHÚ GIẢI Hộp 1.1: Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020 7 Hộp 1.2: Các tiêu chí để phân loại đô thị 12 Hộp 1.3: Các mô hình đô thị hóa ở Hàn Quốc 19 Hộp 1.4: Phân cấp phân quyền ở Việt Nam 20 Hộp 1.5: Tầm quan trọng ngày càng tăng của thành phố Hồ Chí Minh 32 trong vai trò cửa ngõ kinh tế của Việt Nam Hộp 1.6: Kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc phát triển không gian cho 33 các hoạt động sản xuất công nghiệp ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM viii Bảng biểu, Hộp chú giải và Hình vẽ
Hộp 1.7: Chuyên môn hóa sản xuất công nghiệp theo quy mô đô thị (Ấn Độ, 36 Trung Quốc, Bra-xin và Hoa Kỳ) Hộp 1.8: Chuyên môn hóa sản xuất công nghiệp ở Ấn Độ, phân theo công nghệ 47 sản xuất và khoảng cách từ 7 đô thị lớn nhất Hộp 1.9: Các khu kinh tế đặc biệt ở Việt Nam 47 Hộp 1.10: Kinh nghiệm của Hàn Quốc từ quá trình đô thị hóa 62 Hộp 2.1: Cơ sở hạ tầng giao thông, phân theo ngành 71 Hộp 2.2: Cơ cấu chi phí vận tải, phân theo loại hình vận tải và khoảng cách 76 vận chuyển (Ấn Độ) Hộp 2.3: Chi phí vận tải đường bộ liên đô thị ở Ấn Độ, năm 2010 94 Hộp 2.4: Cải cách các quy định về vận tải đường bộ (các nước OECD, 105 Mê-hi-cô và Hàn Quốc) Hộp 3.1: Cải tạo nâng cấp vùng phụ cận thành phố Hồ Chí Minh 124 Hộp 3.2: Hệ thống Transmilenio (Xe Buýt nhanh) ở Bogotá, Cô-lôm-bia 142 Hộp 3.3: Cơ chế giá đất 2 cấp ở Việt Nam 153 Hộp 3.4: Nguồn dữ liệu về giá thị trường của bất động sản ở Việt Nam 156 Hộp 3.5: Thách thức cho các khu đô thị mới 174 Hộp 3.6: Kinh nghiệm về tập trung đất đai và quy hoạch lại đất đai 175 Hộp 3.7: Các nỗ lực và giải pháp phân vùng của Phi-líp-pin 179 Hộp 4.1: Việt Nam đã làm như thế nào để đạt tỷ lệ điện khí hóa cao 193 Hộp 4.2: Số liệu từ các công ty cấp nước công ích 195 Hộp 4.3: Phân cấp quản lý đầu tư công 201 Hộp 4.4: Các thách thức với công tác quản lý trong ngành điện 207 Hộp 4.5: Các bài học từ cải cách công ty cấp nước công ích ở Cam-pu-chia 216 Hộp 4.6: Tóm tắt về giáo dục ở Việt Nam 216 Hộp 4.7: Các Quỹ Phát triển Đô thị là một nguồn khác cung cấp tài chính cho 220 các dịch vụ cơ bản HÌNH VẼ Hình 1.1: Đô thị hóa và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam 6 Hình 1.2: Khung phân tích: 5 chuyển đổi (hoặc chuyển biến) 8 Hình 1.3: Thứ bậc hành chính đô thị và vùng miền ở Việt Nam 10 ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Bảng biểu, Hộp chú giải và Hình vẽ ix
Hình 1.4: Phân bố đô thị theo cấp và quy mô 15 Hình 1.5: Đặc điểm không gian của các thay đổi dân số đô thị trong giai 18 đoạn 1999-2009 Hình 1.6: Mở rộng ranh giới đô thị trong giai đoạn 1999-2009 24 Hình 1.7: Mật độ dân số năm 2009 và những thay đổi về đất đai đô thị (1999-2009) 25 Hình 1.8: Chỉ số vị trí, phân theo ngành 30 Hình 1.9: Chỉ số vị trí, phân theo các tiểu ngành sản xuất công nghiệp 42 Hình 1.10: Chuyên môn hóa sản xuất công nghiệp (chỉ số vị trí) theo khoảng cách 45 từ Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh Hình 1.11: Đặc điểm thu nhập bình quân năm 2009 51 Hình 1.12: Những thay đổi về tỷ lệ nghèo trong giai đoạn 1999-2009 55 Hình 1.13: Đặc điểm cung cấp dịch vụ công năm 2009 59 Hình 2.1: Tỷ trọng các loại hình vận tải ở những nước khác (%, tấn) 74 Hình 2.2: Phân bố các tuyến vận tải liên tỉnh, dự kiến cho năm 2008 77 Hình 2.3: Vị trí các đô thị là điểm xuất phát trong khảo sát vận tải đường bộ 82 Hình 2.4: Mạng lưới vận tải liên đô thị - nhìn từ một bối cảnh rộng hơn 85 Hình 2.5: Các trở ngại chính với hoạt động vận tải liên đô thị 86 Hình 2.6: Giá cước vận tải và tổng số km đi được hàng năm, phân theo loại đô thị, 90 vùng miền và tuyến vận tải Hình 2.7: Đơn vị chi phí vận tải đường bộ trên tấn-km – so sánh với quốc tế 95 Hình 2.8: Các yếu tố làm dừng xe trong thời gian vận chuyển, phân theo loại 96 đô thị, vùng miền và tuyến vận tải Hình 2.9: Giá cước vận tải và tổng số km đi được hàng năm, phân theo loại đô thị 99 và khoảng cách vận chuyển Hình 2.10: Đơn vị chi phí vận tải đường bộ theo tấn-km, phân theo số km đi được, 102 khoảng cách vận chuyển một chiều, và kích cỡ xe Hình 3.1: Phân bố thu nhập hộ gia đình ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh 115 Hình 3.2: Phân loại nhà ở và thu nhập của hộ gia đình ở thành phố Hồ Chí Minh 116 Hình 3.3: Quá trình phân lô ở Đà Nẵng 117 Hình 3.4: Quá trình đô thị hóa dọc đường Hoàng Văn Thái trong giai đoạn 2002-2010 118 ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM x Bảng biểu, Hộp chú giải và Hình vẽ
Hình 3.5: Tính toán phân bổ giá nhà ở theo m2 ở Đà Nẵng 119 Hình 3.6: Ví dụ về kiểu nhà ống ở Hà Nội 120 Hình 3.7: Mật độ dân cư tương ứng tại các khu vực xây dựng ở Hà Nội 121 Hình 3.8: Số đơn vị nhà ở được xây mới hàng năm ở Hà Nội 122 Hình 3.9: Số lượng phương tiện đi lại có đăng ký ở Việt Nam giai đoạn 1997-2009 128 Hình 3.10: Tăng thu nhập dẫn đến tăng số lượng phương tiện đi lại 128 Hình 3.11: Số lượng và mức độ nghiêm trọng của tai nạn giao thông ở Việt Nam, 129 giai đoạn 1992-2009 Hình 3.12: Diện tích đường cần sử dụng cho 50 người (lái xe ô tô, xe máy, xe buýt) 130 Hình 3.13: Bản đồ mật độ xây dựng của Hà Nội, 2009 131 Hình 3.14: Đồ thị mật độ dân số của Hà Nội và một số thành phố khác 132 Hình 3.15: So sánh mật độ đường sá của Hà Nội, Bangkok, New York và Seoul 133 Hình 3.16: Diện tích đường phố tính trên đầu người theo mức mật độ dân số ở 134 một số vùng trên thế giới Hình 3.17: Mối liên hệ giữa mật độ và diện tích đường phố ở vùng phụ cận một số 135 thành phố Hình 3.18: Khu vực 25 bến xe thuộc hệ thống trung chuyển hành khách khối lượng 136 lớn quy hoạch cho Hà Nội Hình 3.19: So sánh các hệ thống trung chuyển hành khách khối lượng lớn 137 theo mô hình xuyên tâm (ở Singapore) và mô hình lưới mắt cáo (ở Seoul) Hình 3.20: Các mô hình sử dụng đất thực tế ở Đà Nẵng 139 Hình 3.21: Mật độ dân số thực tế ở các khu vực dân sinh của Đà Nẵng 140 Hình 3.22: Đồ thị mật độ dân số ở Đà Nẵng 141 Hình 3.23: Ước tính phân bổ giá nhà ở Đà Nẵng 141 Hình 3.24: Quy hoạch các tuyến BRT ở Đà Nẵng 144 Hình 3.25: Mật độ dân số ở thành phố Hồ Chí Minh 146 Hình 3.26: Đặc điểm mật độ xây dựng ở thành phố Hồ Chí Minh 147 Hình 3.27: Quy hoạch Hệ thống trung chuyển hành khách ở thành phố Hồ Chí Minh 148 Hình 3.28: Hệ thống trung chuyển hành khách ở thành phố Hồ Chí Minh, 149 so sánh với Seoul và Singapore ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Bảng biểu, Hộp chú giải và Hình vẽ xi
Hình 3.29: Các mô hình sử dụng đất thực tế ở Hà Nội 152 Hình 3.30: Giá tiền thuê căn hộ hàng tháng ở Việt Nam (2008-09) 155 Hình 3.31: Giá tiền thuê nhà ở hàng tháng theo quảng cáo ở Hà Nội (tháng 2/2011) 157 Hình 3.32: Giá tiền thuê nhà ở hàng tháng theo quảng cáo ở thành phố Hồ Chí Minh 157 (tháng 2/2011) Hình 3.33: Giá đất chưa xây dựng ở Hà Nội (2011) 158 Hình 3.34: Giá đất chưa xây dựng ở thành phố Hồ Chí Minh (2011) 158 Hình 3.35: Việt Nam sẽ tụt hạng nếu sử dụng các chỉ số thực tế chứ không phải các 162 chỉ số giấy tờ Hình 3.36: Tiếp cận đất đai và đảm bảo nhà ở cho người dân ở các tỉnh 163 Hình 3.37: Tiếp cận đất đai – một vấn đề gây trở ngại cho hoạt động kinh doanh 164 Hình 3.38: Tiếp cận đất đai so với các thông lệ không chính thức và trình độ của lực 170 lượng lao động Hình 3.39: Quy hoạch xây dựng tổng thể thủ đô Hà Nội đến năm 2030 172 Hình 4.1: Giảm khoảng cách trong điều kiện tiếp cận các dịch vụ cơ bản – 191 Trường hợp của Hàn Quốc Hình 4.2: Tiếp cận dịch vụ cấp điện ở Việt Nam trong 15 năm qua 192 Hình 4.3: Mức độ tiếp cận dịch vụ cấp điện ở nông thôn và đô thị và các vùng miền 193 Hình 4.4: Đô thị hóa và diện bao phủ của dịch vụ cấp nước 195 Hình 4.5: Hội tụ về điều kiện sống ở Cô-lôm-bia và Việt Nam 196 Hình 4.6: Tính đáng tin cậy của dịch vụ cấp nước, theo quy mô đô thị 197 Hình 4.7: Tiếp cận nước và vệ sinh ở các vùng đô thị và nông thôn (1999 và 2009) 198 Hình 4.8: Tiếp cận vệ sinh, theo loại đô thị 199 Hình 4.9: Bốn cấp chính quyền ở Việt Nam 200 Hình 4.10: Giá nước so với chi phí vận hành bảo dưỡng và chi phí đi vay, theo loại đô thị 211 Hình 4.11: Khả năng chi trả giá nước bình quân 213 Hình 4.12: Nước thất thoát, theo loại đô thị 214 Hình 4.13: Số nhân viên phụ trách/điểm đấu nối của các công ty cấp nước công ích, 215 theo loại đô thị Hình 4.14: Số vụ vỡ đường ống nước/năm, theo loại đô thị 215 ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM xii Bảng biểu, Hộp chú giải và Hình vẽ
Từ viết tắt ADB Ngân hàng Phát triển châu Á AFD Cơ quan Phát triển Pháp CBD Trung tâm kinh doanh thương mại DFID Cơ quan Phát triển Quốc tế (Vương quốc Anh) DSI Viện Chiến lược Phát triển EZ Khu kinh tế FAR Mật độ sàn xây dựng GDP Tổng sản phẩm quốc nội GIS Hệ thống thông tin địa lý GIZ Tổ chức Hợp tác quốc tế Đức TCTK Tổng cục Thống kê HCMC Thành phố Hồ Chí Minh HCCMP Quy hoạch tổng thể xây dựng thủ đô Hà Nội HTZ Khu công nghệ cao IBNET Mạng lưới chuẩn quốc tế cho các công trình nước và vệ sinh IC Cụm công nghiệp IZ Khu công nghiệp và chế xuất JICA Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản KfW Ngân hàng Tái thiết Đức LQ Thương số địa điểm GĐKQSDĐ Giấy chứng nhận đăng ký sử dụng đất BXD Bộ Xây dựng ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Từ viết tắt xiii
BTNMT Bộ Tài nguyên và Môi trường BGTVT Bộ Giao thông BKHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KH&ĐT) MRD Đồng bằng sông Cửu Long NH-1 Quốc lộ số 1 O-D Điểm xuất phát và Điểm đến O&M Vận hành và Bảo dưỡng TSDS Chiến lược Phát triển Ngành Giao thông UNDP Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc UFW Nước thất thoát VDR Báo cáo Phát triển Việt Nam VITRANSS-2 Nghiên cứu toàn diện về phát triển bền vững hệ thống giao thông vận tải ở Việt Nam VND Đồng (tiền Việt Nam) ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM xiv Từ viết tắt
Tóm tắt Việt Nam sẽ chỉ có một cơ hội duy nhất để đô thị hóa đúng đắn. Nếu thất bại trong đô thị hóa, chúng ta cũng sẽ thất bại trong công nghiệp hóa và hiện đại hóa. – Phó Thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng, phát biểu tại Hội nghị Đô thị Toàn quốc, ngày 6-7/11/2009. Giới thiệu Việt Nam đang bước vào giai đoạn quan trọng của quá trình đô thị hóa tương ứng với quá trình phát triển kinh tế hiện tại, chính phủ Việt Nam đã đặc biệt chú trọng vào việc phát triển hệ thống đô thị. Cam kết này đã được nêu rõ trong phát biểu nêu trên của Phó Thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng. Cũng theo mục tiêu đó, Đánh giá Đô thị hóa được thực hiện để tìm hiểu các khía cạnh và phương diện chính của quá trình đô thị hóa tại Việt Nam, đồng thời xác định các xu hướng, cơ hội, thách thức và ưu tiên chính sách ưu tiên mà chính phủ cần giải quyết để thực hiện mục tiêu nói trên. Đánh giá Đô thị hóa được thực hiện sau nhiều lần tham vấn với các bên liên quan, gồm các quan chức chính phủ trung ương và chính quyền địa phương, các nhóm tư nhân, tổ chức quốc tế và song phương hoạt động trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển đô thị tại Việt Nam. Đánh giá này dựa trên một danh mục đầu tư phong phú của Ngân hàng Thế giới gồm các hoạt động cho vay đầu tư và cho vay chính sách cho chính phủ Việt Nam. Báo cáo Đánh giá đô thị hóa ở Việt Nam được xây dựng trên cơ sở các nghiên cứu chuyên sâu được đặc biệt đề xuất trong quá trình nghiên cứu báo cáo này. Ngân hàng Thế giới hiện đang tiến hành Đánh giá Đô thị hóa cho một số nước, và Việt Nam là một trong những nước đầu tiên được chọn để thực hiện đánh giá phân tích toàn diện này. Chương 1 của báo cáo này sẽ phân tích quá trình phát triển của hệ thống đô thị tại Việt Nam theo 5 chuyển đổi: hành chính; dân số; kinh tế; không gian; và đời sống. Đương nhiên, những biến chuyển theo 5 phương diện này có liên quan với nhau, và là điểm xuất phát tốt cho một phân tích tổng quát. Sau đó, Đánh giá tập trung vào việc tìm hiểu chi tiết hơn một số lĩnh vực ưu tiên chủ chốt cho Việt Nam, dựa trên những phân tích và tham vấn mà trước đó nhóm tác giả đã tiến hành để chuẩn bị cho báo cáo này. Các lĩnh vực đó tương ứng với những chương sau đây: kết nối danh mục đầu tư đô thị ở Việt Nam (Chương 2); mở rộng đô thị và phát ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Tóm tắt xv
triển không gian ở các đô thị Việt Nam (Chương 3); và các dịch vụ đô thị cơ bản (Chương 4). Những phân tích này được gọi là các chẩn đoán cơ sở. Hy vọng rằng nghiên cứu này sẽ cung cấp một cái nhìn đầy đủ hơn về các yếu tố căn bản trong quá trình đô thị hóa của Việt Nam, làm rõ những thách thức mà Việt Nam đang đối mặt và xác định những lĩnh vực cần phân tích thêm để giúp các nhà hoạch định chính sách giải quyết các thách thức này. Một số lĩnh vực cần quan tâm và nghiên cứu thêm được trình bày ở chương cuối cùng của báo cáo (Chương 5). Các thông điệp chính của Báo cáo Đánh giá Đô thị hóa ở Việt Nam Sự phát triển của hệ thống đô thị Việt Nam Chương 1 tìm hiểu về sự phát triển của hệ thống đô thị Việt Nam. Phân tích này được thực hiện bằng cách xem xét 5 chuyển đổi diễn ra trong toàn bộ hệ thống đô thị. Năm chuyển đổi, hay chuyển biến, bao gồm những thay đổi về hành chính, không gian, kinh tế, dân số và phúc lợi, xảy ra trong toàn bộ hệ thống đô thị của Việt Nam. Sự chuyển đổi đầu tiên – chuyển đổi về hệ thống hành chính – liên quan đến những chính sách hay các thông lệ quản lý và thể chế tập trung vào đô thị hóa (và các vấn đề như phân cấp), có ảnh hưởng trọng yếu đến những chuyển đổi còn lại. Một trong những yếu tố của sự chuyển đổi về hệ thống hành chính, đó là hệ thống phân loại đô thị, một trong những trọng tâm chính được phân tích trong chương này. Sự chuyển đổi không gian nghĩa là đô thị hóa được xem xét từ khía cạnh không gian, và tập trung vào những thay đổi trong sử dụng đất khi đô thị hóa diễn ra. Sự chuyển đổi kinh tế đề cập đến tính chất và sự biến đổi trong các hoạt động kinh tế có vai trò dẫn dắt quá trình đô thị hóa, do đó, đây cũng thường là yếu tố thúc đẩy các chuyển đổi khác. Sự chuyển đổi về đặc điểm dân số đề cập đến những thay đổi kinh tế xã hội do những biến đổi về kinh tế và tổ chức không gian gây ra (và ngược lại) trong quá trình đô thị hóa ở Việt Nam. Sự chuyển đổi về phúc lợi – có tương quan mật thiết đến những thay đổi về kinh tế, không gian, hành chính và dân số – đề cập đến việc điều kiện sống của người dân Việt Nam có được cải thiện nhờ đô thị hóa hay không, nhất là đối với những người có hoàn cảnh khó khăn. Tìm hiểu rõ những chuyển đổi này là điều quan trọng để phát triển các chính sách đúng đắn cho phép Việt Nam tối đa hóa các lợi ích từ quá trình chuyển đổi đô thị đang diễn ra. Kể từ khi Đổi Mới vào năm 1986, dân số đô thị ở Việt Nam bắt đầu tăng nhanh. Đánh giá này cho thấy, Việt Nam đang ở những bước đầu tiên của đô thị hóa, và sẽ sớm chuyển sang giai đoạn trung gian với tốc độ đô thị hóa như hiện nay (hiện tại dân số đô thị chiếm 34% dân số toàn quốc, với tốc độ tăng trưởng 3,4% mỗi năm) và với sự chuyển đổi kinh tế ngày càng tăng, hướng tới sản xuất công nghiệp tạo ra nhiều việc làm và sản phẩm kinh tế hơn. Các đô thị lớn nhất nước, Hà Nội và TP Hồ Chí Minh, cùng các vùng xung quanh và một số đô thị quy mô trung bình đã đạt tốc độ tăng trưởng dân số nhanh nhất nước trong 10 năm vừa qua. Trái lại, các đô thị nhỏ đạt tốc độ tăng trưởng dân số chậm nhất, thậm chí giảm dân số, trừ một vài trường hợp ngoại lệ. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM xvi Tóm tắt
Việt Nam đã phát triển hai hệ thống đô thị độc lập, có vai trò chi phối trong cả nước, và bao gồm một đô thị lõi cùng với các vùng ngoại vi: đó là hệ thống đô thị TP Hồ Chí Minh và hệ thống đô thị Hà Nội. Tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh chóng của Việt Nam do hai hệ thống đô thị này dẫn dắt nhờ tốc độ tăng trưởng cao và sự tập trung hoạt động công nghiệp trong vùng nội đô cũng như các vùng lân cận. Việc nền kinh tế tăng trưởng dưới sự dẫn dắt của một hoặc một vài cực kinh tế là điều hoàn toàn thống nhất với kinh nghiệm của các nước phát triển nhanh khác trong những giai đoạn đầu tiên hoặc trung gian của quá trình đô thị hóa. Mặc dù sự tăng trưởng tập trung ở hai hệ thống đô thị nòng cốt là Hà Nội và TP Hồ Chí Minh, nhưng hai vùng đô thị này lại đi theo những con đường tăng trưởng kinh tế khác nhau, do các điều kiện địa lý kinh tế khác nhau. TP Hồ Chí Minh và vùng Đông Nam Bộ chiếm tới gần một nửa (45%) tổng sản lượng công nghiệp của cả nước. Tuy nhiên công nghiệp nặng và các ngành công nghiệp tăng trưởng nhanh (công nghệ cao) lại tập trung ở Hà Nội và vùng ĐB sông Hồng, nhiều hơn so với ở TP HCM và Đông Nam Bộ (55%, so với 39%). Công nghiệp hóa đang tiến triển nhanh ở Hà Nội và ĐB sông Hồng, do vị trí gần với các cơ sở công nghiệp lớn của miền Nam Trung Quốc. Trái lại, TP HCM và Đông Nam Bộ đã thể hiện một số dấu hiệu cho thấy sự bão hòa của các sản phẩm có giá trị gia tăng thấp. Mặc dù vậy, năng lực xử lý công-ten-nơ đang tăng nhanh tại cảng nước sâu gần TP HCM và đến năm 2015, sẽ tạo ra công suất lắp đặt lớn hơn tổng lượng hàng hóa hiện nay đang được trung chuyển qua Singapore. Lần đầu tiên trong lịch sử đất nước, cảng nước sâu này đã kết nối Việt Nam với Tây Âu và Bắc Mỹ thông qua các dịch vụ hàng hải trực tiếp. Những biến đổi về đặc điểm kinh tế và chiến lược này có ý nghĩa rất quan trọng với các nhà hoạch định chính sách. Mặc dù phát triển kinh tế tập trung ở hai vùng đô thị lõi là TP HCM và Hà Nội và điều này hoàn toàn có thể dự đoán được, nhưng những cải thiện về phúc lợi xảy ra ở diện rộng hơn. Nhìn chung, dường như có sự hội tụ mạnh mẽ về phúc lợi ở tất cả các tỉnh; xu hướng ổn định trong cải thiện phúc lợi chủ yếu xuất phát từ cam kết mạnh mẽ và lâu dài của chính phủ đối với mục tiêu phát triển xã hội toàn diện. Từ phương diện kinh tế, điều này càng được củng cố bởi sự tăng trưởng mạnh của các đô thị lõi và tạo ra sự lan tỏa tích cực tới các vùng miền núi. Nhưng những cải thiện này cần được diễn giải một cách thận trọng. Vẫn còn những chênh lệch trong khả năng tiếp cận dịch vụ và chất lượng dịch vụ; hơn nữa, tình trạng nghèo dai dẳng vẫn tồn tại ở một số vùng. Việt Nam, cũng giống như nhiều nước khác, đang chuyển dần từ những bước đô thị hóa đầu tiên sang giai đoạn giữa của đô thị hóa và chuyển từ mức thu nhập thấp lên thu nhập trung bình: do đó, không những phải xem xét vấn đề khả năng tiếp cận dịch vụ mà còn phải giải quyết vấn đề chất lượng và tính đáng tin cậy của các dịch vụ cơ bản. Kết nối danh mục đầu tư đô thị ở Việt Nam Chương 2 nghiên cứu khả năng kết nối của danh mục đầu tư đô thị. Bắt nguồn từ khái niệm rộng hơn về sự tích tụ kinh tế và lý thuyết địa lý kinh tế, chương này trước hết tập trung vào các cơ sở hạ tầng có tính kết nối vì có liên quan đến hoạt động vận tải ở hệ thống đô thị Việt Nam. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Tóm tắt xvii
Chương này bắt đầu bằng cách xem xét tỷ trọng của các loại hình vận tải trong cả nước. Qua đây, có thể thấy rằng hai loại hình vận tải có vai trò chi phối ở Việt Nam là vận tải đường sông (48%) và đường bộ (45%). Phần lớn hàng hóa công nghiệp (88%) được chuyên chở bằng đường bộ, trái lại phần lớn nguyên vật liệu thô, như vật liệu xây dựng (73%) và than (79%) được chuyên chở bằng đường sông. Vận tải đường sắt có vai trò tương đối mờ nhạt (chiếm tỷ trọng 1,9%) và vận tải đường biển chỉ đóng vai trò chính với các khoảng cách chuyên chở dài (hơn 1000 km, đặc biệt là từ 1400km đến 1600km) và tỷ trọng trong tất cả các loại hình vận tải chỉ đạt 4,4%. Sự chi phối của các chuyến vận tải khoảng cách ngắn, dưới 20 km, khá rõ nét: 87% số chuyến vận tải được thực hiện trong phạm vi 200 km, trong đó 98% số chuyến vận tải đường sông được thực hiện trong phạm vi 200km và 73% số chuyến vận tải đường bộ được thực hiện trong phạm vi 100km. Điều này có thể giải thích bằng một thực tế là 60% số chuyến vận tải ở các trung tâm kinh tế là vận tải nội vùng. Vận tải liên đô thị khẳng định lại vai trò chi phối của hai hệ thống đô thị TP Hồ Chí Minh và Hà Nội. Tuy nhiên, hai vùng này đang hạn chế ưu thế cạnh tranh của chính mình do những trở ngại trong ngành hậu cần và chi phí vận tải quá cao. Nâng cấp hiện trạng đường giao thông và cơ sở hạ tầng là những ưu tiên với TP Hồ Chí Minh, Hà Nội và các vùng kinh tế xung quanh. Rõ ràng là các vùng đô thị này cũng cần đầu tư cho cơ sở hạ tầng hậu cần có khả năng kết nối không gian để duy trì các động lực tăng trưởng kinh tế. Nhưng nếu chỉ cải tạo cơ sở hạ tầng thì chưa đủ. Như đã trình bày chi tiết trong Chương 2, các cải cách để giảm bớt các khoản chi không chính thức và tham nhũng trong ngành là điều cần thiết để giảm chi phí, nhất là ở vùng Đông Nam Bộ, và đồng thời phải tiếp tục cải cách ngành vận tải đường bộ để nâng cao hiệu quả. Chi phí vận tải ở hai vùng đô thị TP Hồ Chí Minh và Hà Nội có thể giảm tương ứng 57% và 67% nếu đơn giá chi phí vận tải ở đây giảm xuống bằng mức của các đô thị loại 1. Mở rộng đô thị và phát triển không gian ở các đô thị Việt Nam Chương 3 nghiên cứu các quá trình mở rộng đô thị và phát triển không gian ở các đô thị Việt Nam. Chương này bắt đầu bằng việc nghiên cứu lĩnh vực nhà ở, sau đó là hình thái đô thị và khả năng di chuyển ở các thành phố Hà Nội, Hồ Chí Minh và Đà Nẵng. Mặc dù Việt Nam đã đạt kết quả tốt về một số vấn đề, nhưng vẫn còn một vài yếu tố quan trọng cần giải quyết nhằm đảm bảo rằng các thành tựu đó có thể được duy trì lâu dài khi các đô thị chuyển sang giai đoạn phát triển tiếp theo, với mức độ đô thị hóa cao hơn và những thách thức mới. Sau đó, chương 3 tìm hiểu về các thị trường nhà đất và quy trình quy hoạch đô thị. Các thị trường đất đai và quy hoạch đô thị là những yếu tố thiết yếu để giúp các nền kinh tế đô thị hoạt động một cách hiệu quả và công bằng, và chương 3 sẽ đưa ra một số gợi ý sơ bộ để củng cố những cách tiếp cận đang phổ biến ở Việt Nam. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM xviii Tóm tắt
Nhìn chung, các đô thị Việt Nam đã đảm bảo được nguồn cung nhà ở đa dạng để đáp ứng các nhu cầu của nhiều phân khúc thị trường. Có vẻ như phần lớn nhu cầu nhà ở tại Việt Nam, đặc biệt là với các nhóm thu nhập thấp, đã và sẽ được đáp ứng theo mô hình sau đây: 1) Các nhà thầu nhỏ xây nhà theo kiểu truyền thống tại các thị xã, thị trấn và thành phố nơi còn đất, hoặc ở ngay vùng ngoại vi thị xã và thành phố; 2) Chính phủ hỗ trợ phát triển khu dân cư bằng cách mở rộng mạng lưới đường sá để kết nối các làng xã, thôn bản gần thành phố; 3) Các cá nhân tự nâng cấp và bảo dưỡng nhà ở (kể cả tăng mật độ sàn xây dựng bằng cách tăng chiều cao nhà), còn chính phủ nâng cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ. Là một nước có thu nhập thấp hơn nhiều nước khác và đang đô thị hóa với tốc độ nhanh, nhưng Việt Nam có rất ít các khu nhà ổ chuột. Chương 3 đã trình bày một số nguyên nhân dẫn đến điều này. Đây là một kết quả đặc biệt đáng kinh ngạc khi so sánh với các thành phố ở những nước có thu nhập cao hơn Việt Nam, như Ấn Độ, Phi-líp-pin, In-đô-nê-xia hay Bra-xin, và nhiều nước khác. Các đô thị Việt Nam vẫn đảm bảo được khả năng di chuyển khá tốt cho dân cư, chủ yếu nhờ các đặc điểm sau: 1) Việc phổ cập sử dụng xe máy làm phương tiện giao thông chính ; 2) Các vùng lân cận đô thị có đặc điểm tiêu biểu là mô hình sử dụng đất hỗn hợp (dẫn đến việc nhiều người sống ở gần nơi làm việc và hàng ngày chỉ cần đi một khoảng cách ngắn từ nhà đến nơi làm việc và ngược lại). 3) Sự hiện diện phổ biến của các hộ bán hàng tại nhà (sống ở tầng trên và bán hàng ở tầng dưới, hoặc sống ở mặt sau nhà và bán hàng ở mặt tiền). Bức tranh trên đang thay đổi nhanh chóng do mức độ sử dụng xe ô tô tại các đô thị đang gia tăng. Cơ sở hạ tầng hậu cần tại các đô thị lớn nhất như Hà Nội và TP HCM không đủ năng lực để duy trì việc sử dụng xe ô tô làm phương tiện giao thông chính; trên thực tế, việc tăng mức độ sử dụng xe ô tô sẽ dẫn đến tình trạng tắc nghẽn giao thông nghiêm trọng. Hiện nay, tỷ lệ người dân sở hữu xe ô tô riêng ngày càng tăng, do đó để đảm bảo ích lợi của các hệ thống giao thông được quy hoạch cho 10-15 năm tới, Việt Nam cần phải kìm hãm tốc độ chuyển từ sử dụng xe máy sang xe ô tô. Mặc dù hầu hết các đô thị chính đều đã quy hoạch các hệ thống giao thông công cộng, nhưng thói quen sử dụng xe máy làm phương tiện giao thông cá nhân gần như đã trở thành ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Tóm tắt xix
phổ biến ở tất cả mọi người, và sẽ gây bất lợi cho các kế hoạch phát triển hệ thống giao thông công cộng đô thị. Đây là lý do tại sao các phương án giao thông công cộng cần được thiết kế thành một cấu phần của một hệ thống mà khi kết hợp với xe máy, sẽ trở thành đối thủ cạnh tranh với xe ô tô, về phương diện chi phí cũng như tiện nghi. Ngoài ra, các hệ thống trung chuyển hành khách ở đô thị cũng phải chú ý đến các mô hình sử dụng đất đang thay đổi và biến chuyển theo thị trường tại các đô thị. Diện mạo của các đô thị lớn như Hà Nội và TP HCM đang thay đổi theo hướng càng ngày càng có nhiều trung tâm phát triển, điều này có thể dẫn đến yêu cầu thiết kế các giải pháp giao thông công cộng thành một mạng lưới trung chuyển hành khách khối lượng lớn giống như một lưới mắt cáo, trong đó tổng chiều dài lớn hơn các tuyến xuyên tâm, và/hoặc phải bao gồm cả đầu tư cho các tuyến đường nhánh. Các thị trường đất đai ở Việt Nam phản ánh một số vấn đề sâu hơn quản lý đất đai và quản trị. Ví dụ như, sự khác biệt lớn giữa “giá đất do nhà nước quy định” với “giá thị trường” (thường cao gấp 10 lần so với giá quy định) – đây là nguyên nhân gây ra những bóp méo và trở ngại lớn trên thị trường đất đai. Hệ thống hai mức giá này có thể đem đến những giá trị và lợi ích lớn cho các doanh nghiệp xây dựng phát triển bất động sản (thường là các doanh nghiệp nhà nước), nhà đầu tư và đầu cơ. Ngoài ra, các quyết định phân bổ đất, các giao dịch liên doanh, thuế phí, nhượng quyền và cấp phép cho các doanh nghiệp xây dựng phát triển bất động sản và các nhà đầu tư thường dựa trên giá trị đất đã bị giảm giá một cách giả tạo; điều này có nghĩa là, chính phủ đang gây thiệt hại cho lợi ích của người dân bằng cách hạ thấp giá trị của một trong những tài sản quý giá nhất thuộc sở hữu của người dân. Hơn nữa, vì diện tích đất có tranh chấp và không thể chuyển nhượng ngày càng tăng, nên gây ra một trở ngại mới cho nguồn cung đất, và tiếp tục làm cho giá nhà đất trên thị trường tăng cao – nghĩa là tiếp tục bóp méo thị trường. Giá đất bị hạ thấp một cách giả tạo cũng khuyến khích việc bán đất, góp phần thúc đẩy sự mở rộng tràn lan không kiểm soát của đô thị, làm tăng sự thiếu hiệu quả của cơ sở hạ tầng và các chi phí đầu tư cơ bản có liên quan. Một đánh giá sơ bộ về giá bất động sản ở Hà Nội và TP HCM cho thấy, giá nhà đất ở hai thành phố này cao hơn so với các thành phố tương đương ở châu Á. Tại Hà Nội và TP HCM, ở vùng ven đô, đất trống chưa xây dựng có giá khoảng 500 USD/m2 hoặc hơn, nhưng càng vào gần trung tâm thành phố, giá đất trống chưa xây dựng ở Hà Nội càng tăng, và cao hơn ở TP HCM: có thể lên tới 7000 hoặc 8000 USD/m2 tại Hà Nội, trong khi ở TP HCM chỉ khoảng 4000 USD/m2. Một điều đáng chú ý là đất trống chưa xây dựng có giá cao gấp khoảng 1000 lần giá thuê nhà hàng tháng tại chính địa điểm đó. Nói cách khác, chi phí bỏ ra để mua đất chưa xây dựng tương đương với chi phí thuê nhà trong khoảng 80 năm. Sự chênh lệch này lớn một cách bất thường, và cho thấy giá đất chưa xây dựng phản ánh mạnh mẽ kỳ vọng cho rằng giá trị cho thuê hoặc bán lại của đất sẽ tăng trong tương lai, để bù lại chi phí đầu tư ban đầu – và có lẽ một nguyên nhân khác của tình trạng này là sự thiếu vắng các giải pháp khác để tích trữ của cải. Đồng thời, bao cấp của nhà nước cho phân khúc thị trường cho thuê có lẽ cũng làm giảm giá thuê bình quân. Những con số này cho thấy, có lẽ chỉ khoảng 5% dân số Hà Nội có đủ tiền để mua bất động sản với mức giá đã bị thổi phồng. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM xx Tóm tắt
Các quy định cho thị trường đất đai và bất động sản có vẻ như đang được cải thiện nhưng vẫn cần tiếp tục cải tiến hơn nữa. Số liệu Khảo sát Doanh nghiệp từ hai cuộc khảo sát lớn với các doanh nghiệp Việt Nam trong năm 2005 và 2009 cho thấy, các doanh nghiệp đánh giá tốt hơn nhiều về khả năng tiếp cận của họ với quỹ đất. Vấn đề tiếp cận quỹ đất ở đồng bằng sông Hồng vẫn khó khăn hơn so với các vùng khác, nhưng nhìn chung, điều kiện tiếp cận đất đai đã có nhiều tiến triển ở tất cả các vùng miền. Đây là một “trở ngại nghiêm trọng” đối với hoạt động kinh doanh của nhiều doanh nghiệp trong năm 2005; năm 2009, số doanh nghiệp đánh giá đây là “trở ngại nghiêm trọng” đã giảm, tuy nhiên một bộ phận lớn doanh nghiệp vẫn cho rằng đây là một “trở ngại lớn”. Mặc dù vậy, có thể chắc chắn rằng tình hình đang có xu hướng chuyển biến tốt. Hệ thống quy hoạch đô thị ở Việt Nam có hai lĩnh vực cơ bản cần tăng cường. Thứ nhất, cách tiếp cận quy hoạch tổng thể hiện nay của Việt Nam không dựa trên kiểm chứng thực tế – và có thể cần cải tiến nhiều để thể hiện chính xác hơn những khía cạnh và vị trí có nhu cầu, cũng như phản ánh rõ hơn các lực thị trường. Thứ hai, giống như nhiều nước khác, hệ thống quy hoạch có tính manh mún và chỉ dựa trên từng vùng mà không lồng ghép và phối hợp đầy đủ giữa các vùng chức năng hoặc không gian. Đây là hai vấn đề quan trọng cần giải quyết – nhất là vì tính hiệu quả của hình thái đô thị và các lợi ích từ sự tích tụ kinh tế dài hạn sẽ phụ thuộc đáng kể vào mức độ giải quyết các điểm thiếu hiệu quả trong hệ thống quy hoạch đô thị. Có những dấu hiệu cho thấy các tỉnh hiện đang hướng tới cách tiếp cận rủi ro và tốn kém hơn với tên gọi “đô thị mới”, và hướng tới các dự án bất động sản cao cấp và mang tính quy ước, thay vì dựa trên một chiến lược đô thị tổng hợp với các nhân tố chính là nhu cầu thị trường và các chi phí và lợi ích lâu dài. Bán đất thường là một trong những nguồn thu lớn nhất của các tỉnh và việc mở rộng ranh giới hành chính và đất đai đô thị có thể giúp một thành phố được nâng loại đô thị trong hệ thống phân loại của nhà nước – do đó, các tỉnh hoàn toàn có động cơ để bán đất và mở rộng đô thị ra bên ngoài (kể cả khi không có nhu cầu rõ ràng). Đây có thể là một nguyên nhân quan trọng để giải thích hiện tượng các đô thị Việt Nam được mở rộng ra bên ngoài với tốc độ nhanh như vậy. Các dịch vụ đô thị cơ bản Chương 4 cung cấp một cái nhìn khái quát về tình hình tiếp cận các dịch vụ cơ bản ở Việt Nam, và xem xét các vấn đề chất lượng dịch vụ. Đồng thời, chương này cũng tìm hiểu các khía cạnh cung cấp dịch vụ cơ bản ở Việt Nam. Việt Nam đã đạt tỷ lệ 96% dân số có điện, một thành tựu rất đáng nể đối với một nước đang phát triển; tuy nhiên, điều kiện tiếp cận với các dịch vụ cơ bản khác như nước và vệ sinh vẫn ở mức thấp. Mặc dù đã nỗ lực trong suốt 10 năm qua để tăng cường điều kiện tiếp cận dịch vụ cấp nước tại các vùng đô thị nhưng Việt Nam vẫn chưa đạt mục tiêu phổ cập dịch vụ này. Số liệu của 65 công ty cấp nước công ích cho thấy, trong năm 2002, chỉ có 12% số hộ gia đình trong vùng phục vụ của các công ty có khả năng đấu nối với hệ thống cấp nước. Đến năm 2007, ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Tóm tắt xxi
tỷ lệ này đã tăng lên trên 70%. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều việc phải làm nếu muốn mở rộng dịch vụ cấp nước để bao phủ toàn quốc. Điều kiện tiếp cận dịch vụ vệ sinh có những cải thiện lớn trong những năm qua. Từ mức xấp xỉ 17% vào năm 1999, đến năm 2009, hơn 67% hộ gia đình thành thị đã có nhà vệ sinh. Ở nông thôn, tuy đã có sự cải thiện đáng kể từ một tỷ lệ rất thấp là 13% nhưng hiện tại, mới chỉ có 48% hộ gia đình nông thôn có nhà vệ sinh; đây là khoảng cách chênh lệch rất lớn so với các vùng đô thị. Khi Việt Nam đã tiến lên các mức thu nhập cao hơn và phổ cập tiếp cận với các dịch vụ khác như đã thực hiện với dịch vụ cấp điện, mục tiêu tiếp theo là tập trung vào nâng cao chất lượng dịch vụ. Việt Nam có tỷ lệ đăng ký học tiểu học cao (gần 90%), ở cả thành thị cũng như nông thôn. Kết quả này có thể nhờ chính sách phổ cập giáo dục tiểu học của chính phủ. Tỷ lệ đăng ký học trung học cơ sở đạt gần 80%, nhưng giảm xuống chỉ còn khoảng 56% với bậc trung học phổ thông, đó cũng là lúc sự phân kỳ về trình độ học vấn giữa nông thôn và thành thị xuất hiện rõ nét hơn. Tuy nhiên, cần ghi nhớ rằng, các số liệu bình quân toàn quốc đã che đi sự khác biệt giữa người nghèo và người giàu, sự khác biệt liên quan đến các nhóm dân tộc thiểu số, và giữa các vùng miền. Nói chung, tỉnh nào càng có tính thành thị hơn (tỷ lệ dân thành thị trên tổng dân số cao hơn) thì trình độ học vấn càng cao. Tỷ lệ học sinh hoàn thành bậc học ở nông thôn chỉ bằng 2/3 so với thành thị. Trọng tâm cần chú ý là rút ngắn khoảng cách về trình độ học vấn giữa các nhóm dân số, tăng cường giáo dục đại học và cải thiện chất lượng giáo dục. Các tỉnh và cơ quan ban ngành thuộc tỉnh huy động tài chính từ nhiều nguồn khác nhau: cấp phát hạn mức từ ngân sách trung ương, thu thuế, bán đất, vay ngắn hạn, quỹ đầu tư phát triển địa phương, đôi khi có cả kênh trợ cấp chéo từ các công ty con làm ăn có lãi thuộc các công ty dịch vụ công ích của tỉnh. Cần nghiên cứu kỹ hơn những ưu điểm và rủi ro của từng cách tiếp cận nói trên, khi xem xét các phương án thay thế. Với các tỉnh nghèo, công thức cấp phát hạn mức là nền tảng để tạo ra khả năng tiếp cận với các dịch vụ cơ bản, do đó cần được duy trì. Nhưng mặt khác, Việt Nam vẫn còn nhiều cơ hội để tăng cường và thúc đẩy khả năng của các tỉnh trong việc kích thích và huy động các nguồn tài chính bền vững khác. Một số giải pháp để đạt được mục tiêu phổ cập tiếp cận các dịch vụ đô thị gồm có: (i) tăng cường bù đắp chi phí để thúc đẩy cải tiến dịch vụ; (ii) tăng cường hiệu quả và chất lượng cung cấp dịch vụ để đáp ứng nhu cầu và giảm chi phí; và (iii) giảm sự lệ thuộc vào đầu tư công, tìm kiếm các nguồn vốn khác có tính bền vững, bao gồm nguồn vốn tư nhân (nếu có lợi), để cải thiện điều kiện tiếp cận và chất lượng dịch vụ. Các vấn đề chính sách và đề xuất cho các phân tích tiếp theo Mục đích của Đánh giá Đô thị hóa không phải là nêu ra những ưu tiên chính sách cụ thể, mà là nhấn mạnh những lĩnh vực chính sách phù hợp và các lựa chọn xuất hiện từ kết quả phân tích chi tiết. Những nội dung này được tóm tắt ở Chương 5. Chương 5 cũng gợi ý một số lĩnh vực mà Ngân hàng Thế giới có thể tiếp tục các hoạt động phân tích và tư vấn và hợp tác với Chính phủ cũng như các đối tác phát triển khác để tìm hiểu thêm về các giải pháp chính sách và các thách thức trong những lĩnh vực chủ chốt. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM xxii Tóm tắt
Do đó, trong chương cuối cùng của Báo cáo Đánh giá Đô thị hóa ở Việt Nam sẽ nêu khái quát một khung chương trình hoạt động phân tích và tư vấn mà Ngân hàng Thế giới có thể cung cấp. Một số nghiên cứu phân tích sẽ là những nghiên cứu mới hoàn toàn, một số khác đã được ghi vào kế hoạch hoạt động hoặc có thể kết hợp vào các dự án vay của Ngân hàng Thế giới. Để tiếp tục thúc đẩy đối thoại chính sách, cần phải phát triển các cơ hội để có kênh đối thoại với chính phủ, ví dụ như Diễn đàn Đô thị hiện đang được chính phủ Việt Nam triển khai lại. Một điều quan trọng nữa là phải tăng cường phối hợp với các đối tác phát triển khác đang cùng hợp tác với chính phủ Việt Nam về những vấn đề này. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Tóm tắt xxiii
1 Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM MỤC LỤC 1
1.1 Đô thị hóa tại hệ thống các đô thị Việt Nam Việt Nam sẽ chỉ có một cơ hội duy nhất để đô thị hóa đi đúng hướng. Nếu thất bại trong đô thị hóa, chúng ta cũng sẽ thất bại trong công nghiệp hóa và hiện đại hóa. – Phó Thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng, phát biểu tại Hội nghị Đô thị Toàn quốc, ngày 6-7/11/2009. 1.1.1 Bối cảnh kinh tế xã hội cho đô thị hóa Trước giải phóng, sản xuất công nghiệp của Việt Nam đã được thiết lập ở ba vùng thuộc địa độc lập Bắc, Trung, Nam, chủ yếu tập trung tại Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh (Sài Gòn) và Huế (kinh đô cũ). Hiện nay, trong khi Huế ở khu vực miền Trung vẫn giữ là một địa danh lịch sử và văn hóa quan trọng, đồng thời là thủ phủ của một tỉnh, thì hai thành phố - Hà Nội ở miền Bắc và thành phố Hồ Chí Minh ở miền Nam – mới là điểm tựa chủ yếu của nền kinh tế đô thị Việt Nam. Địa lý kinh tế Việt Nam đã phát triển trong hơn nửa thế kỷ qua, và có thể dài hơn, bắt nguồn từ một thực tế là lãnh thổ Việt Nam có hình dạng thuôn dài tự nhiên, do đó cần thiết có nhiều hơn một cực kinh tế chính. Đáng nói là, hai cực kinh tế chính của Việt Nam đã phát triển theo hai xu hướng hơi khác nhau, một phần là do những đặc điểm kế thừa từ hai hệ thống quản lý nhà nước và kinh tế xã hội khác nhau kéo dài hơn 20 năm. Trong khi miền Nam Việt Nam đi theo các chính sách thị trường tự do, miền Bắc Việt Nam lại đi theo mô hình xã hội chủ nghĩa. Tiếp đó, trong 11 năm sau khi thống nhất đất nước, Việt Nam đã phát triển mô hình xã hội chủ nghĩa trên toàn quốc, trong đó tập trung nhiều vào các khu vực nông thôn và xây dựng nền kinh tế kế hoạch hóa, các hoạt động sản xuất công nghiệp được phân bố tập trung tại một số trung tâm được lựa chọn. Chỉ sau khi áp dụng chính sách Đổi Mới sâu rộng từ năm 1986, chính phủ Việt Nam mới bắt đầu triển khai cơ chế thị trường tự do, khuyến khích các sáng kiến của khu vực tư nhân, tuy nhà nước vẫn giữ vai trò xây dựng và thực thi quy hoạch chiến lược. Với khởi đầu từ chính sách Đổi Mới, Việt Nam đã nhanh chóng tiến bước vào con đường tự do hóa kinh tế; mặt khác, chính phủ cũng thực hiện nhiều chính sách khác nhau để khuyến khích phân bố tăng trưởng kinh tế và phát triển đô thị đồng đều hơn. Ví dụ như, chính phủ đã ban hành Quyết định số 10 (năm 1998) về Chiến lược Phát triển và Xây dựng Hệ thống Đô thị đến năm 2020, với định hướng phát triển các đô thị vừa và nhỏ, đồng thời kiềm chế sự tăng trưởng của các đô thị lớn. Sau đó, chính phủ lại chấp nhận khả năng tăng trưởng của các siêu đô thị với dân số trên 10 triệu người (Quyết định số 445 năm 2009). Chiến lược Phát triển Kinh tế Xã hội giai đoạn 2011 – 2020 thừa nhận một cách không chính thức rằng, đô thị hóa là điều cần thiết để thúc đẩy thực hiện các mục tiêu công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước – như thể hiện qua lời tuyên bố mạnh mẽ và chắc chắn ở đầu chương này. Bảng 1.1 liệt kê một loạt các chính sách mà chính phủ đã ban hành nhằm kiểm soát và chỉ đạo quá trình phát triển đô thị tại Việt Nam. Tương tự, Trung Quốc cũng đã đảo ngược định hướng của chính sách đô thị, từ chỗ tập trung phát triển các đô thị nhỏ sang phát triển các đô thị và thành phố lớn nhưng vẫn khuyến khích ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 3
sự phát triển cân bằng để các chính sách đô thị của quốc gia không gây bất lợi cho các đô thị lớn; tuy nhiên, chính phủ Trung Quốc luôn đánh giá cao sự đóng góp to lớn của các đô thị lớn đối với sự phát triển kinh tế của đất nước. Kế hoạch 5 năm lần thứ 11 cho giai đoạn 2006 – 2010 nhấn mạnh nhiều hơn đến mục tiêu phát triển các vùng đô thị trong cả nước, và thúc đẩy quá trình đô thị hóa thông qua “phát triển cân bằng” các thành phố và thị trấn. Sự thay đổi này phần nào phản ánh mong muốn cân bằng tăng trưởng của chính phủ Trung Quốc, hướng tới tiêu dùng trong nước hơn là xuất khẩu, và quan điểm cho rằng các đô thị lớn có thể góp phần to lớn vào sự phát triển kinh tế của đất nước. Bảng 1.1 Các chính sách kiểm soát và chỉ đạo phát triển đô thị của chính phủ Việt Nam Các chính sách phát triển đô thị Hệ quả Trung ương kiểm soát những thay Kể từ năm 1954 đến nay, mọi thay đổi về ranh giới hành chính đều do đổi về ranh giới hành chính chính phủ trung ương phê duyệt. Đây luôn luôn được coi là một công cụ hiệu quả để kiểm soát quy mô đô thị và sự lấn chiếm đô thị vào các vùng đất sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, sau khi có các chính sách Đổi Mới vào cuối những năm 1980, đô thị hóa tăng tốc ngày càng nhanh và đất nông nghiệp bị chuyển hóa cho các mục đích phát triển đô thị ngày càng tăng, làm gia tăng mâu thuẫn ở các vùng ven đô. Kiểm soát sự dịch chuyển dân số và Sự chuyển đổi các đặc điểm nhân khẩu học ở Việt Nam chủ yếu chịu ảnh sự chuyển đổi các đặc điểm nhân hưởng của hệ thống quản lý hộ khẩu ở thành thị (một phiên bản của hệ khẩu học thống hukou tại Trung Quốc). Hệ thống này được đánh giá là khá hiệu quả để thực hiện mục tiêu đề ra cho giai đoạn từ 1954 đến 1990. Từ sau năm 1990, chính sách này đã được nới lỏng – điều này thể hiện qua sự chuyển đổi nhân khẩu học ở Việt Nam kể từ năm 1990 đến nay. Cụ thể, dân số thành thị đã tăng từ 19,5% năm 1990 lên khoảng 30% năm 2009. Tuy nhiên, hệ thống quản lý hộ khẩu cũng dẫn đến việc dân số thành thị trên thực tế có thể cao hơn sổ sách, do thiếu kiểm soát một lượng lớn người di cư từ nông thôn ra thành phố. Sự chuyển đổi trong cung cấp dịch vụ Từ năm 1954 đến đầu những năm 1990, mức phí đồng đều áp dụng với và phúc lợi ở đô thị các dịch vụ đô thị đã làm giảm đáng kể động cơ cung cấp dịch vụ và ảnh hưởng xấu đến chất lượng dịch vụ. Kể từ những năm 1990 và 2000, nhiều cải cách trong cung cấp dịch vụ đã được tiến hành nhằm thu hồi chi phí thông qua phí dịch vụ và chuyển hướng sang áp dụng các thông lệ thương mại. Nhìn chung, những cải cách này đã có tác động tích cực, làm tăng khả năng tiếp cận đối với các dịch vụ cơ bản tại tất cả các cấp đô thị. Tuy vậy, chất lượng dịch vụ vẫn còn là vấn đề. Tài chính đô thị và sự chuyển đổi Từ năm 1954 đến nay, tài chính cho đầu tư xây dựng đô thị chủ yếu do kinh tế nhà nước kiểm soát thông qua cơ chế tái phân phối nguồn thu theo đầu người. Điều này tạo ra tác động tích cực đến sự bình đẳng giữa các vùng miền và các vùng đô thị. Nhưng nhiều đô thị Việt Nam vẫn đang phải xoay xở một cách khó khăn nhằm tìm kiếm vốn đầu tư cho các cơ sở hạ tầng thiết yếu có thể giúp thành phố duy trì khả năng cạnh tranh và theo kịp nhu cầu. Việc chính quyền thành phố và khu vực tư nhân tiếp nhận ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 4 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Các chính sách phát triển đô thị Hệ quả các dự án xây dựng đô thị là một xu hướng ngày càng gia tăng, mặc dù ở nhiều nơi, các doanh nghiệp nhà nước lớn vẫn đóng vai trò chi phối. Bán đất đã trở thành một phần quan trọng trong nguồn thu “tự có” của các đô thị nhằm đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Càng ngày người ta càng tranh cãi nhiều hơn về sự cần thiết phải có các quy định mới cho các đô thị lớn (ví dụ như Luật Thủ đô). Các thị trường nhà đất và sự chuyển Các thị trường nhà đất gần như bị bỏ qua trong giai đoạn từ 1954 đến đổi tổ chức không gian những năm 1990. Luật Đất đai năm 1993 là một bước tiến giúp giải phóng đất đai ra thị trường nhà đất. Quá trình chuyển đổi sử dụng đất nông nghiệp thành đất đô thị được đẩy nhanh, dù còn nhiều lộn xộn do các quyền sử dụng đất chưa được pháp luật công nhận đầy đủ và có quá nhiều giao dịch đất đai không chính thức. Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 tiếp tục cấp quyền sử dụng đất như việc góp vốn cho hoạt động kinh doanh, và chủ sở hữu được đền bù khi nhà nước thu hồi đất cho các dự án phát triển. Khung giá đất (thường thấp hơn giá thị trường khoảng 30 – 70%) được quy định nhằm mục đích thúc đẩy sự phát triển kinh tế. Điều này tạo thành công là thu hút đầu tư bất động sản; tuy nhiên đó cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng đầu cơ đất đai, tạo mâu thuẫn về đất đai, và làm cho giá đất tăng khi đến tay người sử dụng trực tiếp, nghĩa là nhà nước và doanh nghiệp phát triển bất động sản được lợi từ những thua thiệt của người sở hữu đất ban đầu, đồng thời còn tạo ra một hệ thống giá đất kép không chính thức. Chuyển hướng sang các chính sách Nghị định 72 (năm 2001) và nghị định 42 (năm 2009) của chính phủ phát triển đô thị vì người nghèo yêu cầu phân loại các thành phố và thị xã/thị trấn để phân biệt rõ vai trò của các đô thị. Hệ thống phân loại nói trên có tác động đến các chức năng quản lý hành chính, thu thuế và phân bổ ngân sách nhà nước. Một hệ quả không mong muốn của hệ thống này là xu hướng các đô thị khai thác những lỗ hổng trong hệ thống phân loại để nâng hạng đô thị. Những động thái này chủ yếu mang tính hành chính và không phải lúc nào cũng dựa trên kết quả hoạt động kinh tế thực sự của thành phố. Quyết định số 10 (năm 1998) của chính phủ nhằm ban hành Chiến lược Phát triển và Hệ thống Đô thị đến năm 2020 đã kêu gọi phát triển các đô thị vừa và nhỏ, và kiềm chế sự tăng trưởng của các thành phố lớn. Tuy nhiên, năm 2009, Quyết định số 445 của chính phủ nhằm cập nhật nội dung của Quyết định năm 1998 và mở rộng tầm nhìn đến năm 2050 lại chấp nhận khả năng phát triển của các siêu đô thị trên 10 triệu dân. Quan điểm hiện nay là phát triển một hệ thống đô thị, mà trong đó mỗi một đô thị đều có vai trò trong nền kinh tế đô thị của cả nước. Tuy nhiên, những quyết định nói trên không có tính bắt buộc và chỉ được coi như những tuyên bố định hướng chiến lược. Chiến lược Phát triển Kinh tế Xã hội giai đoạn 2011 – 2020 thừa nhận đô thị hóa là điều cần thiết để thúc đẩy các mục tiêu công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 5
Hình 1.1 mô tả sự đồng hành rõ rệt của đô thị hóa và tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam. Đô thị hóa ở Việt Nam nhìn chung tương tự như Trung Quốc, Ấn Độ, và In-đô-nê-xia cho đến cuối những năm 1970, sau đó chậm lại, trong khi Trung Quốc và In-đô-nê-xia tiếp tục thúc đẩy đô thị hóa và tăng trưởng kinh tế. Gần đây, do các cải cách Đổi Mới và các chính sách công nghiệp hóa theo định hướng xuất khẩu, đô thị hóa ở Việt Nam bắt đầu tăng tốc. Đồng thời, Việt Nam cũng đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, tính theo GDP trên đầu người. Quá trình này trùng khớp với sự chuyển đổi cơ cấu nhanh chóng từ nền kinh tế dựa vào nông nghiệp sang một nền kinh tế chú trọng hơn đến công nghiệp và hoạt động theo định hướng xuất khẩu (Bảng 1.2). Tất cả những điều này cho thấy, đô thị hóa, một chỉ số phản ánh sự chuyển đổi kinh tế, có liên quan đến tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam, cũng như bất kỳ nơi nào khác trên thế giới. Hình 1.1 Đô thị hóa và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam Tốc độ đô thị hóa, % Tăng trưởng (GDP trên đầu người) 80 In(22,000) 60 In(3,000) % 40 In(400) khổng đổi 2000 US$ 20 In(50) 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1960 1970 1980 1990 2000 2010 năm năm Việt Nam Hàn Quốc Việt Nam Hàn Quốc Trung Quốc In-đô-nê-xia Trung Quốc In-đô-nê-xia Ấn Độ Ấn Độ Nguồn: Các chỉ số Phát triển Thế giới, Ngân hàng Thế giới Xét đến tốc độ đô thị hóa tăng nhanh ở Việt Nam trong thời gian gần đây, Liên Hợp Quốc đã dự báo rằng đến năm 2040, dân số đô thị tại Việt Nam sẽ vượt quá dân số nông thôn (Liên Hợp Quốc, 2008). Nhận thức rõ tầm quan trọng của những chuyển đổi đô thị và kinh tế sẽ xảy ra trên diện rộng tại Việt Nam, chính phủ đã đưa ra một Chiến lược Phát triển Kinh tế Xã hội mới cho giai đoạn 2011-2020 với mục tiêu tiếp tục thúc đẩy công nghiệp hóa và hiện đại hóa, song song với phát triển nhanh và bền vững. Chiến lược này cũng thúc đẩy sự bình đẳng giữa các nhóm dân cư trong cả nước, hướng tới một tương lai trong đó công nghiệp đóng vai trò chủ yếu và phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nói tóm lại, trọng tâm của chiến lược là tập trung vào công nghiệp hóa, hiện đại hóa, kết hợp với phát triển xã hội toàn diện. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 6 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Bảng 1.2 Sự thay đổi trong cơ cấu knh tế ở Việt Nam Ngành và giá trị đóng góp, tính 1985 (A) 1990 2000 2008 (B) Thay đổi (B-A) bằng % GDP (theo giá USD không đổi năm 2000) 1985-2008 Nông nghiệp 37,2 33,6 24,5 18,5 -18,7 Công nghiệp 26,2 26,1 36,7 43,2 16,9 (riêng ngành sản xuất chế tạo) 15,9 13,9 18,6 25,2 9,3 Dịch vụ 37,0 40,3 38,7 38,3 1,3 Tổng cộng 100,0 100,0 100,0 100,0 0,0 Nguồn: Các chỉ số Phát triển Thế giới, Ngân hàng Thế giới Hộp 1.1 Chiến lược Phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020 Chiến lược Phát triển KTXH mới tiếp tục thúc đẩy công nghiệp hóa và hiện đại hóa, tăng trưởng nhanh và bền vững; tiến bộ xã hội bình đẳng; đồng thời hướng tới một tương lai theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó công nghiệp đóng vai trò chủ yếu. Chiến lược cũng hướng tới sự phát triển, đổi mới sáng tạo, tăng trưởng và tái cơ cấu nền kinh tế. Các ưu tiên chính gồm có: Cải tiến quản lý nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa; đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô; huy động nguồn lực một cách hiệu quả Phát triển và hiện đại hóa công nghiệp, đồng thời cải thiện chất lượng và khả năng cạnh tranh để tạo nền tảng xây dựng một quốc gia công nghiệp Phát triển toàn diện và hiện đại hóa nông nghiệp, đồng thời tăng cường tính hiệu quả và bền vững của ngành nông nghiệp Phát triển mạnh các ngành dịch vụ, nhất là các dịch vụ giá trị cao, có tiềm năng phát triển khả năng cạnh tranh Nhanh chóng phát triển cơ sở hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông Phát triển các vùng miền một cách hài hòa và bền vững, xây dựng các vùng đô thị và nông thôn mới Phát triển toàn diện các lĩnh vực văn hóa xã hội một cách hài hòa với phát triển kinh tế Phát triển mạnh các dịch vụ y tế và cải thiện chất lượng dịch vụ chăm sóc sức khỏe Cải thiện chất lượng nguồn nhân lực một cách toàn diện; nhanh chóng nâng cao hoạt động giáo dục và đào tạo kỹ thuật Nhanh chóng phát triển năng lực khoa học công nghệ như một yếu tố chủ chốt để phát triển công nghiệp - nông nghiệp nhanh và bền vững Bảo vệ và cải thiện chất lượng môi trường, chủ động giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu một cách hiệu quả Duy trì mạnh mẽ độc lập chủ quyền, sự thống nhất toàn vẹn lãnh thổ, an ninh chính trị và trật tự xã hội; mở rộng các quan hệ ngoại giao, tích cực hội nhập và cải thiện vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 7
1.1.2 Đô thị hóa tại Việt Nam là 5 yếu tố chuyển đổi Chương này sẽ xem xét hệ thống đô thị của Việt Nam một cách tổng quát, thay vì chỉ tập trung vào một vài thành phố hoặc những ví dụ nhỏ nhặt. Đây là một phân tích định lượng sử dụng nhiều số liệu, được hỗ trợ bằng việc đối chiếu, so sánh với các quốc gia tương đồng như Trung Quốc, Ấn Độ và Hàn Quốc tại các thời điểm khác nhau của quá trình đô thị hóa và phát triển kinh tế xã hội, đồng thời đúc kết những bài học kinh nghiệm thực tế của các quốc gia này. Đô thị hóa bao gồm những chuyển đổi về chức năng và không gian cần thiết để tăng trưởng và phát triển dài hạn. Tốc độ và hình thức đô thị hóa luôn có sự liên hệ mật thiết với tính lưu động của các thị trường sản xuất và mức độcung cấp các dịch vụ cơ bản. Vì đô thị hóa có sự khác nhau tùy theo mức độ phát triển kinh tế ở các nước nên những thay đổi của đô thị hay chuyển đổi cơ cấu kinh tế xã hội ở các nước cũng khác nhau. Khi xây dựng nền tảng thể chế để thúc đẩy thị trường sản xuất có tính linh hoạt và các dịch vụ xã hội tiến bộ, một số nước có thể đạt kết quả sớm hơn và đô thị hóa nhanh hơn do đem lại các điều kiện thuận lợi được doanh nghiệp và lực lượng lao động đánh giá cao. Vì vậy, điều quan trọng là phải hiểu rõ các hình thái chuyển đổi cơ cấu và chức năng cụ thể trong quá trình đô thị hóa của các quốc gia. Chương này sẽ xem xét đô thị hóa theo 5 đặc điểm chuyển đổi. Thông qua đánh giá 5 phương diện chuyển đổi này, ta có thể hiểu rõ hơn mức độ cũng như hình thái đô thị hóa, chức năng của các đô thị, và bối cảnh kinh tế xã hội trong danh mục các hoạt động đầu tư cho đô thị. Hình 1.2 Khung phân tích: 5 chuyển đổi (hoặc chuyển biến) ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 8 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Năm chuyển đổi, hay chuyển biến (xem Hình 1.2), gồm có những thay đổi về quản lý hành chính, không gian, kinh tế, dân số và phúc lợi, xảy ra trong toàn bộ hệ thống đô thị của Việt Nam. Sự chuyển đổi đầu tiên – chuyển đổi “hành chính” – liên quan đến những chính sách, thể chế và thực tiễn quản lý của Trung ương với đô thị hóa (như vấn đề liên quan chính sách phân cấp), chuyển đổi này có ảnh hưởng rõ rệt đến bốn chuyển đổi còn lại. Một trong những yếu tố của sự chuyển đổi hành chính là việc phân loại đô thị, một trong những trọng tâm chính được phân tích trong chương này. Sự chuyển đổi ”không gian” nghĩa là đô thị hóa được xem xét từ khía cạnh không gian, và tập trung vào những thay đổi trong sử dụng đất khi đô thị hóa diễn ra. Sự thay đổi “kinh tế” đề cập đến tính chất và sự biến đổi trong các hoạt động kinh tế có vai trò dẫn dắt quá trình đô thị hóa, do đó, đây cũng thường là yếu tố thúc đẩy các chuyển đổi khác. Điểm cốt lõi trong chương này là những bằng chứng định lượng vững chắc cho thấy sự chuyển đổi kinh tế kéo theo những chuyển đổi khác như thế nào (và ngược lại). Sự chuyển đổi “dân số” đề cập đến những thay đổi kinh tế xã hội do những biến đổi về kinh tế và tổ chức không gian gây ra (và ngược lại) trong quá trình đô thị hóa ở Việt Nam. Sự chuyển đổi “phúc lợi” – có tương quan mật thiết đến những thay đổi về kinh tế, không gian, hành chính và dân số – đề cập đến tiến trình đô thị hóa ở Việt Nam có cải thiện điều kiện sống cho người dân hay không, nhất là đối với những người ít được ưu tiên. 1.1.3 Các định nghĩa thống kê được sử dụng cho mục đích phân tích và những hạn chế Chủ yếu các phân tích trong chương này dựa trên việc so sánh đối chiếu các số liệu tổng điều tra của năm 1999 và 2009. Một số tỉnh/thành được tái phân loại trong giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2007, do vậy, phải điều chỉnh các nhóm tỉnh/thành năm 1999 cho tương ứng với phân nhóm trong tổng điều tra năm 2009. Để đảm bảo tính tương thích trong các số liệu hỗn hợp (dữ liệu bảng), chương này sẽ sử dụng các định nghĩa thống nhất về địa lý và ranh giới hành chính cho giai đoạn 1999 đến 2009 (chi tiết xem trong Phụ lục 1A ở cuối chương). Sự phân chia giữa nông thôn với đô thị được thể hiện rõ ràng và có tính hệ thống trong tổng điều tra dân số, nhưng thông tin về các khu vực cụ thể ở cấp xã/huyện không được rõ ràng như vậy. Với những trường hợp này, tác giả đã sử dụng các thước đo thay thế (proxy) và các bộ số liệu chưa được tổng hợp do các cơ quan khác nhau của chính phủ thu thập vào các thời điểm khác nhau. Ngoài dân số và diện tích đất, ở cấp huyện không thu thập được số liệu nào khác. Do đó, phần lớn số liệu của loại đô thị và khoảng cách phân theo năm nhóm, nhất là trong các phân tích về sự thay đổi kinh tế, dân số và phúc lợi, đều được xây dựng từ số liệu cấp tỉnh cùng với các hệ số quy đổi theo tỷ trọng.1 Cần lưu ý điểm này và tiếp nhận các kết quả phân tích trong chương này. Mặc dù vậy, các kết quả phân tích ở đây hoàn toàn nhất quán với các nghiên cứu khác và 1 Ví dụ như, tổng số việc làm tại thành phố Huế được tính bằng cách lấy tổng số lao động có việc làm tại tỉnh Thừa Thiên Huế nhân với tỷ lệ dân số thành phố Huế/tổng dân số cả tỉnh. Sau đó, các số liệu cấp thành phố như vậy sẽ được tổng hợp lại cho từng phân nhóm đô thị. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 9
tương đồng với các nghiên cứu thí điểm nhằm mục đích so sánh đối chiếu giữa các quốc gia do Sáng kiến Đánh giá Đô thị hóa của Ngân hàng Thế giới tiến hành. 1.2 Đô thị hóa là sự chuyển đổi về hành chính và không gian: diện tích đô thị mở rộng nhanh chóng 1.2.1 Hệ thống phân loại đô thị Hệ thống phân loại đô thị của Việt Nam, ban hành năm 2001 và cập nhật năm 2009 theo Nghị định 42/2009/NĐ-CP, là một phần quan trọng trong các chính sách và công tác quản lý đô thị ở Việt Nam. Hệ thống này chia các trung tâm đô thị thành 6 cấp dựa theo mức độ của hoạt động kinh tế, phát triển không gian đô thị, dân số, mật độ dân số, và điều kiện cơ sở hạ tầng. Các đặc điểm chính của hệ thống phân loại vùng miền và phân loại đô thị được mô tả trong Hình 1.3 và Bảng 1.3. Hà Nội và Hồ Chí Minh là hai đô thị đặc biệt của cả nước. Theo các tiêu chí phân loại, hai thành phố này vượt xa các đô thị loại I trong hệ thống thứ bậc đô thị Việt Nam, do đó, được xác định là đô thị loại đặc biệt do những đóng góp đặc biệt quan trọng và không thể thay thế đối với nền kinh tế và chính trị trong nước. Năm 2009, theo hệ thống phân loại đô thị, Việt Nam có 2 đô thị đặc biệt, 5 đô thị loại I, 12 đô thị loại II, 40 đô thị loại III, 47 đô thị loại IV thuộc tỉnh (thị xã), và 625 đô thị loại V là các thị trấn, thị tứ.2 Hình 1.3 Thứ bậc hành chính vùng miền và đô thị tại Việt Nam Việt Nam ành phố Tỉnh (58) trực thuộc CẤP TỈNH trung ương (2+3) Huyện Quận Tỉnh lỵ ị xã ị xã Quận/huyện (ở nông thôn) (ở đô thị) CẤP QUẬN/HUYỆN ị trấn, Wards Xã Xã ị trấn, Xã ị trấn, CẤP thị tứ (nông thôn) (nông thôn) thị tứ Phường (nông thôn) thị tứ (đô thị) (urban) (đô thị) (đô thị) PHƯỜNG/XÃ Nguồn: Urban Solutions (2011) 2 Đây là danh sách theo hệ thống phân loại chính thức năm 2009. Năm 2010 đã có một số thay đổi, nhưng để tương thích với các bộ số liệu khác trong báo cáo này, tác giả vẫn sử dụng danh sách của năm 2009. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 10 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Bảng 1.3 Tỷ lệ dân số đô thị và sức mạnh kinh tế của các đô thị đặc biệt, các đô thị loại 1, 2, 3 và 4 tại Việt Nam, năm 2009 Mô tả % /cả nước Dân số % / GDP % /cả nước Dân số cả đô thị nước Triệu đồng Cả nước 85.846.897 100,0% 25.436.896 100,0% 1.860.296.198 100,0% Các đô thị đặc biệt 13.614.773 15,9% 8.612.920 33,9% 567.505.959 30,5% Các đô thị loại 1 5.286.453 6,2% 3.106.983 12,2% 128.554.679 6,9% Các đô thị loại 2 3.538.283 4,1% 2.812.254 11,1% 96.993.428 5,2% Các đô thị loại 3 (B) 5.354.288 6,2% 3.986.014 15,7% 105.498.464 5,7% Các đô thị loại 4 (C) 3.522.553 4,1% 1.739.495 6,8% 55.980.660 3,0% % Dân số tại các đô thị đặc biệt, đô thị loại 1, 2, 3 và 4/tổng dân số cả nước 36,5% % Dân số đô thị tại các đô thị đặc biệt, đô thị loại 1, 2, 3 và 4/tổng dân số đô thị của cả nước 79,6% % GDP của các đô thị đặc biệt, đô thị loại 1, 2, 3 và 4/tổng GDP của cả nước 51,3% Chú thích: 1. Số liệu cho các vùng đô thị dưới cấp tỉnh là số liệu ước tính, vì chỉ có số liệu cấp tỉnh. 2. Không tính thị trấn Hòa Bình thuộc huyện Tương Dương, tỉnh Nghệ An, vì đô thị loại 3 này không có số liệu dân số. 3. Không tính các đô thị loại 4 dưới cấp huyện, cụ thể là: thị trấn Cam Đường hiện thuộc tỉnh Lào Cai; Bình Định thuộc huyện An Nhơn, tỉnh Bình Định; Bồng Sơn thuộc huyện Hoài Nhơn, tỉnh Bình Định; Phú Phong thuộc huyện Tây Sơn, tỉnh Bình Định; Liên Nghĩa thuộc huyện Đức Trọng, tỉnh Lâm Đồng; Hát Lót thuộc huyện Mai Sơn, tỉnh Lâm Đồng. 4. Các thành phố và vùng đô thị thuộc từng phân nhóm dựa trên hệ thống phân loại đô thị năm 2009. Nguồn: Niên giám thống kê các tỉnh của Tổng cục Thống kê (TCTK). Hệ thống hành chính của các vùng đô thị và hệ thống phân loại đô thị là cơ chế khuyến khích các thành phố và thị xã phấn đấu để được nâng loại đô thị. Trong những năm gần đây, việc phấn đấu để nâng loại đô thị đã trở thành một mối bận tâm lớn của các chính quyền địa phương, vì các đô thị thuộc loại cao hơn sẽ được quan tâm và phân bổ ngân sách nhiều hơn. Coulhart, Quang & Sharpe (2006) mô tả cách thức mà hệ thống phân loại đô thị thúc đẩy sự phát triển và tạo ra các cơ chế khuyến khích một cách sai lầm như sau: “Loại V là cấp độ thấp nhất trong hệ thống phân loại đô thị và là ranh giới giữa đô thị với nông thôn. Hiện nay, phấn đấu để được nâng loại đô thị là một mối bận tâm lớn đối với các chính quyền địa phương, vì đô thị thuộc phân nhóm cao hơn sẽ được phân bổ ngân sách nhiều hơn. Hệ thống phân loại đô thị là một cơ chế thúc đẩy các thành phố nỗ lực để được nâng loại. Các thành phố thường đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng để đáp ứng tiêu chí của loại đô thị cao hơn, thay vì đầu tư để trực tiếp đáp ứng nhu cầu trước mắt của người dân. Ví dụ như, một ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 11
thành phố hoặc thị xã có thể đầu tư mở rộng đường sá, mặc dù nhu cầu giao thông khá hạn chế, thay vì đầu tư mở rộng hệ thống cấp nước tập trung là lĩnh vực mà người dân có nhu cầu rõ rệt.” Bảng 1.4 cho thấy phân loại đô thị có thể thay đổi, khi các thành phố, thị xã được chính phủ phân loại lại. Ví dụ như, Cần Thơ được nâng lên đô thị loại 1 vào năm 2004, và năm 2010, Bạc Liêu được nâng từ đô thị loại 4 lên loại 3. Trong mỗi đơn vị hành chính có thể tồn tại cùng một lúc các vùng đô thị và phi đô thị. Như vậy, tại các quận (hoặc thị xã), thậm chí các tỉnh lỵ và/hoặc thành phố, vẫn có thể có các xã (nông thôn), và ngược lại. Chẳng hạn, huyện Cần Giờ (nông thôn) thuộc thành phố Hồ Chí Minh vừa có các xã (nông thôn) vừa có phường Cần Thạch (đô thị). Bảng 1.4 Thay đổi trong phân loại đô thị từ 1999 đến 2009 1999 2009 Thay đổi Đô thị đặc biệt 2 2 Loại 1 2 5 3 Loại 2 8 12 4 Loại 3 12 40 28 Loại 4 64 47 -17 Loại 5 518 625 107 Tổng cộng 604 731 127 Chú thích: 1. Dựa trên các định nghĩa về hệ thống phân loại đô thị năm 2009. 2. Danh sách sửa đổi năm 2010 có 2 đô thị đặc biệt, 10 đô thị loại I (4 đô thị trực thuộc trung ương, 6 quận), 12 đô thị loại II (quận), 47 đô thị loại III (quận), 50 đô thị loại IV (31 quận, 19 phường), và 634 đô thị loại V. Nguồn: Tổng cục Thống kê (TCTK) Hộp 1.2 Các tiêu chí để phân loại đô thị Nghị định 42/2009/NĐ-CP quy định 6 nhóm tiêu chí để phân biệt giữa nông thôn với đô thị, các tiêu chí này được cụ thể hóa trong Thông tư 34/2009/TT-BXD. Những tiêu chí quan trọng nhất gồm có: Chức năng đô thị: là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành, cấp quốc gia, cấp vùng liên tỉnh, cấp tỉnh, cấp huyện hoặc là một trung tâm của vùng trong tỉnh; có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 12 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Quy mô dân số toàn đô thị đạt 4 nghìn người trở lên. Mật độ dân số phù hợp với quy mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị và được tính trong phạm vi nội thành, nội thị, riêng đối với thị trấn thì căn cứ theo các khu phố xây dựng tập trung. Điều này có nghĩa là mỗi loại đô thị yêu cầu chỉ số về mật độ dân số khác nhau và mật độ này tính cho phần diện tích nội thị thuộc ranh giới của toàn bộ đô thị (gồm cả đất nông thôn và đô thị). Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp tính trong phạm vi ranh giới nội thành, nội thị, hoặc khu vực xây dựng tập trung phải đạt tối thiểu 65% so với tổng số lao động. Hệ thống công trình hạ tầng đô thị gồm hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật: Với nội thành, nội thị: các công trình hạ tầng đô thị phải được xây dựng đồng bộ và hoàn chỉnh ở mức độ quy định cho từng loại đô thị. Với ngoại ô và các vùng ngoại vi, mạng lưới hạ tầng phải được xây dựng đồng bộ, đáp ứng các yêu cầu bảo vệ môi trường và phát triển đô thị bền vững. Kiến trúc, cảnh quan đô thị: việc xây dựng và phát triển đô thị phải tuân thủ Quy chế Quản lý Kiến trúc Đô thị đã phê duyệt. Một trung tâm đô thị phải có các khu đô thị hiện đại, các tuyến phố văn minh và khu vực công cộng, đảm bảo cuộc sống tinh thần cho người dân; và phải có tổ hợp kiến trúc hoặc công trình điển hình, phù hợp với môi trường và cảnh quan tự nhiên. Bảng 1.2.1 Các tiêu chí cho đô thị từ loại 1 đến loại 5 Loại đô thị Tiêu ch í Loại 1 Loại 2 Loại 3 Loại 4 Loại 5 1999 2009 1999 2009 1999 2009 1999 2009 1999 2009 Dân số > 1 triệu ành 350.000 Trên 100.000 Trên 30.000 Trên 4.000 Trên phố trực đến 1 300.000 đến 150.000 đế n 50.000 đến 4.000 dân thuộc triệu dân dân 350.000 dân 100.000 dân 30.000 trung dân dân dân ương >1 Đô thị triệu dân loại 2 là thành Trực phố trực thuộc thuộc tỉnh: trên trung 500.000 ương dân phải có số dân từ 800.000 trở lên Tỷ lệ Trên Trên Trên Trên Trên Trên 70% Trên Trên Trên Trên lao động 90% 85% đối 90% 80% đối 80% đối với 70% 70% đối 60% 65% đối phi với các với các cáctr ung với các với các nông trung tâm trung tâm đô thị trung tâm trung tâm nghiệp đô thị tâm đô đô thị đô thị thị Mật độ 15.000 ành 12.000 8.000 10.000 6.000 8.000 4.000 6.000 2.000 dân số người/ phố trực người/ người/ người/ người/ km2 người/ người/ người/ người/ km2 thuộc km2 km2 hoặc km2 km22 km km22km trung 10.000 ương: người/ 12.000 km2 nếu người/ là thành km2 phố trực thuộc Trực trung thuộc ương ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM tỉnh: 10.000 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 13 người/ km2 Hệ thống Có hệ Có hệ Có hệ Các trung Hệ thống Có các hệ Hệ thống Có các hệ Hệ thống Như quy cơ sở hạ thống thống thống tâm đô được xây thống hạ được xây thống hạ cơ sở hạ định năm tầng kinh toàn toàn diện, toàn diện, thị có cơ dựng tầng đơn dựng tầng đơn tầng đã 2009 với tế xã hội(*) diện đồng bộ đồng bộ sở hạ tương đối lẻ, dần tương đối lẻ, dần có nhưng đô thị đồng bộ tầng đã đầy đủ dần tiến đầ y đủ dần tiến còn nhiề u loại 4 Các cơ sở được xây tới đồng bộ tới đồng hạn chế công dựng một bộ nghiệp phần và Các cơ sở mới phải tiến tới công Các cơ sở sử dụng hoàn toàn nghiệp mới công công đồng bộ phải sử nghiệp nghệ dụng công mới phải sạch, các Các cơ sở nghệ sạch, sử dụng cơ sở cũ công các cơ sở cũ công phải nghiệp phải trang bị nghệ trang bị các thiết bị sạch, các mới phải cơ sở cũ các thiết sử dụng giảm thiểu bị giảm tác động phải công nghệ trang bị thiểu tác sạch, các động. các thiết cơ sở cũ bị giảm phải trang thiểu tác bị các thiết động bị giảm thiểu tác động
Loại đô thị Tiêu ch í Loại 1 Loại 2 Loại 3 Loại 4 Loại 5 1999 2009 1999 2009 1999 2009 1999 2009 1999 2009 Dân số > 1 triệu ành 350.000 Trên 100.000 Trên 30.000 Trên 4.000 Trên phố trực đến 1 300.000 đến 150.000 đế n 50.000 đến 4.000 dân thuộc triệu dân dân 350.000 dân 100.000 dân 30.000 trung dân dân dân ương >1 Đô thị triệu dân loại 2 là thành Trực phố trực thuộc thuộc tỉnh: trên trung 500.000 ương dân phải có số dân từ 800.000 trở lên Tỷ lệ Trên Trên Trên Trên Trên Trên 70% Trên Trên Trên Trên lao động 90% 85% đối 90% 80% đối 80% đối với 70% 70% đối 60% 65% đối phi với các với các cáctr ung với các với các nông trung tâm trung tâm đô thị trung tâm trung tâm nghiệp đô thị tâm đô đô thị đô thị thị Mật độ 15.000 ành 12.000 8.000 10Loại.000 đô th6.ị00 0 8.000 4.000 6.000 2.000 2 Tiêudân số ch í Loạingười/ 1 L phố trực ngoạiười/ 2 người/ Loạingười/ 3 L người/ km ngoạiười/ 4 Lngười/ ngoạiười/ 5 người/ km2 thuộc km2 km2 hoặc km2 km22 km km22km 1999 20trun09g 1999 1020.09000 1999 2009 1999 2009 1999 2009 ương: người/ Dân số > 1 triệu 12.000ành 350.000 Trkmên2 n ếu 100.000 Trên 30.000 Trên 4.000 Trên ngphốười/ trự c đến 1 3là00 thà.0nh00 đến 150.000 đế n 50.000 đến 4.000 dân kmthuộ2 c triệu dân dâphnố trực 350.000 dân 100.000 dân 30.000 trung thuộc dân dân dân Tươrựcng >1 Đôtrun tghị thtriệuộu cdâ n loươạing 2 là tỉnh: thành 10Trực.000 phố trực ngthuộười/c thuộc kmtỉnh2 : trên trung 500.000 ương Hệ thống Có hệ Códân hệ Có hệ phCácải trcóun g Hệ thống Có các hệ Hệ thống Có các hệ Hệ thống Như quy cơ sở hạ thống thống thống sốtâm d ânđô từ được xây thống hạ được xây thống hạ cơ sở hạ định năm tầng kinh toàn toàn diện, toàn diện, 80thị0. có00 c0ơ dựng tầng đơn dựng tầng đơn tầng đã 2009 với tế xã hội(*) diện đồng bộ đồng bộ trsởở hạ lê n tương đối lẻ, dần tương đối lẻ, dần có nhưng đô thị đồng bộ tầng đã đầy đủ dần tiến đầ y đủ dần tiến còn nhiề u loại 4 Tỷ lệ Trên Trên Trên Trên Trên Trên 70% Trên Trên Trên Trên Các cơ sở được xây tới đồng bộ tới đồng hạn chế lao động 90% công85% đối 90% dự80%ng đố miột 80% đối với 70% 70bộ % đối 60% 65% đối phi ngvớihi cácệp phvớiần cá vc à Cácácc trcơ un sởg với các với các nông mớitrun gphải tâm trtiếunn gtớ i côngtâm đô thị trCác un gcơ tâ sởm trung tâm nghiệp sửđô dụngthị hotâmàn đô toà n nghiệp mới đôcông thị đô thị công đồthị ng bộ phải sử nghiệp mới phải Mật độ 15.000 ngàhệnh 12.000 8.000 10.000 dụ6.00ng0 công 8.000 4.000 6.000 2.000 sạch, các Các cơ sở nghệ sạch, 2 sử dụng dân số người/ phố trực người/ người/ người/ người/ km người/ ngcôngười/ người/ người/ km2 cơthuộ sởc cũ km2 kmcông2 h oặc km2 các cơ sở cũkm 22 km km22km phải nghiệp phải trang bị nghệ trung 10.000 sạch, các tranươngg: bị ngmớiười/ phải các thiết bị các thiết 2 giảm thiểu cơ sở cũ 12.000 kmsử dụng nếu phải bịng giảười/m làcông thà nhnghệ tác động thiể2 u tác trang bị km phsạch,ố trực các các thiết động. thuộc Trực cơ sở cũ bị giảm trphảiung trang thiểu tác thuộc ương tỉnh: bị các thiết động 10.000 bị giảm người/ thiểu tác km2 động (*)Hệ Bao thố nggồm Có cả h cơệ sở hạCó tầnghệ xãCó hội, h ệnhư trườngCác trun học,g Hệ bệnh thống viện, Có c đồnác hệ côngHệ t hốanng và Cótrạm các cứu hệ hỏa,Hệ t v.v.,hống và Nh cơư sởqu hạy tầngcơ sở kỹ hạ thuật thốn nhưg hệth thốngống điện,thốn vàg các dịchtâm đô vụ côngđược ích xây khác. thống hạ được xây thống hạ cơ sở hạ định năm tầng kinh toàn toàn diện, toàn diện, thị có cơ dựng tầng đơn dựng tầng đơn tầng đã 2009 với Nguồn:tế xã hộ Nghịi(*) di địnhện 42/NĐ–CP đồng bộ đồng bộ sở hạ tương đối lẻ, dần tương đối lẻ, dần có nhưng đô thị đồng bộ tầng đã đầy đủ dần tiến đầ y đủ dần tiến còn nhiề u loại 4 Các cơ sở được xây tới đồng bộ tới đồng hạn chế công dựng một bộ 1.2.2 Phân bố đông hithịệp phần và Các cơ sở mới phải tiến tới công Các cơ sở Sự phân bố đô thị chosử dụng các loại đô thịho vààn tvùngoàn miền đượcnghiệp mớitóm tắt trongcông Bảng 1.5, và cụ thể hóa trong các Bảng từ 1.6công đến 1.8. Theođồ phânng bộ loại này, phViệtải s ử Nam có haing hệhi ệpthống đô thị song song: nghệ dụng công mới phải (i) Hà Nội và các vùngsạch, cáclân cận (miềnCác núi cơ sở và trung ngduhệ Bắc sạch, Bộ, Đồngsử dụnbằngg sông Hồng và một phần Bắc Trung Bộ/Duyêncơ sở cũ hải miềncông Trung), và (ii)các thành cơ sở cũ phố Hồcông Chí Minh và các vùng lân phải nghiệp phải trang bị nghệ cận (Tây Nguyên, Đôngtrang bị Nam Bộ, Đồng bằng sôngcác Cửu thiết bị Long và sạch,một các phần Bắc Trung Bộ/ mới phải cơ sở cũ Duyên hải miền Trung).các thiế tXem minhsử họa dụng trong Hìnhgiảm 1.4. thiểu bị giảm tác động phải công nghệ trang bị thiểu tác sạch, các động. các thiết cơ sở cũ bị giảm phải trang thiểu tác bị các thiết động ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆTbị giảm NAM 14 thiểu tác Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đôđộng thị ở Việt Nam
Bảng 1.5 Phân bố đô thị trong bảng phân loại đô thị và vùng miền năm 2009 Vùng/miền Loại đô thị Đặc biệt Loại 1 Loại 2 Loại 3 Loại 4 Tổng . . Miền núi và trung du Bắc Bộ 2 7 10 19 1 ĐB Sông Hồng 1 2 11 3 18 . Bắc Trung Bộ/Duyên hải miền Trung 3 3 9 6 21 . Tây Nguyên . 2 2 4 8 1 Đông Nam Bộ . 2 3 3 9 . ĐB Sông Cửu Long 1 1 9 8 19 2 Tổng cộng 5 12 41 34 94 Nguồn: Tổng cục Thống kê (TCTK) Quy mô đô thị trung bình vào năm 2009 và tốc độ tăng trưởng đô thị từ năm 1999 đến 2009 cho thấy một kiểu kết cấu điển hình, đó là đô thị lõi được bao quanh bởi các vùng ngoại vi. Ở hai vùng đồng bằng sông Hồng và sông Cửu Long, quy mô đô thị trung bình lớn hơn nhiều, vì có các thành phố lớn như Hà Nội hay TP. Hồ Chí Minh. Mỗi một vùng đồng bằng chiếm khoảng 1/3 dân số cả nước (xấp xỉ 10 triệu dân). Tốc độ tăng trưởng đô thị cũng cao hơn khá nhiều tại các đô thị đặc biệt và vùng lân cận. Đáng chú ý là vùng Miền núi và trung du Bắc Bộ có tốc độ tăng trưởng dân số mạnh, dù nhỏ nhất về quy mô đô thị. Trái lại, các đô thị thuộc các vùng miền khác như Bắc Trung Bộ/duyên hải miền Trung, Tây Nguyên và ĐB sông Cửu Long có tốc độ tăng trưởng dân số nhỏ hơn trong cùng thời kỳ. Có thể thấy xu hướng này rõ hơn trong Bảng 1.8 tổng hợp quy mô đô thị trung bình và tốc độ tăng trưởng đô thị. Các đô thị loại 4 với quy mô nhỏ và phân bố tại vùng đồi núi hoặc duyên hải miền Trung và Tây Nguyên không tăng mà giảm dân số đô thị trong vòng 10 năm trở lại đây. Hình 1.4 Phân bố đô thị Việt Nam theo quy mô và sự tách biệt giữa miền Bắc với miền Nam Phân bố theo loại và quy mô đô thị, toàn quốc 6 4 Vinh Bậc đô thị Buôn Ma Thuột 2 Huế Nha TrangBiên Hoa Đà Nẵng Hải Phòng Cần Thơ Hà Nội 0 HCMC 8 10 12 14 16 Dân số, 2009 Bậc Các giá trị tương hợp ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 15
Phân bố theo loại và quy mô đô thị, miền Bắc Phân bố theo bậc và quy mô đô thị, miền Nam 6 6 4 4 Bậc Bậc BuônHue Ma Thuột Vinh 2 2 Nha TrangBiên Hòa Đà Nẵng Hải Phòng Cần Thơ Hà Nội 0 HCMC 0 8 10 12 14 16 10 14 16 Dân số, 2009 Dân số, 2009 Bậc Các giá trị tương hợp Bậc Các giá trị tương hợp Chú thích: Miền Bắc nằm trên vĩ tuyến 17, miền Nam nằm dưới vĩ tuyến 17. Nguồn: tính toán của cán bộ Ngân hàng Thế giới dựa vào số liệu của Tổng cục Thống kê Theo quan điểm chiến lược, Đà Nẵng được lựa chọn trở thành cực tăng trưởng kinh tế trọng yếu tại miền Trung. Trên thực tế, tốc độ tăng trưởng của Đà Nẵng (2,6%/năm) tuy cao hơn so với các đô thị cùng loại (1,2% đối với các đô thị loại 1, hoặc 1,1% đối với vùng Bắc Trung Bộ/duyên hải miền Trung), nhưng chưa đủ mạnh để dẫn dắt sự tăng trưởng của toàn vùng. Tình trạng giảm dân số tại các đô thị loại 4 ở miền Trung cũng như dân số nông thôn ở Đà Nẵng (-1,9%) cho thấy, sự tăng trưởng đô thị ở Đà Nẵng chủ yếu bắt nguồn từ quá trình đô thị hóa tại chỗ (di cư trong khoảng cách ngắn, trong cùng một ranh giới hành chính hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ nông thôn sang đô thị). Như vậy, khó có khả năng để Đà Nẵng tăng trưởng mạnh và nắm giữ vai trò then chốt trong hệ thống đô thị quốc gia, như Hà Nội hay TP. Hồ Chí Minh. Trên thực tế, những đô thị như Cần Thơ hay Hải Phòng có thể là những ứng viên tốt hơn cho vai trò động lực thúc đẩy tăng trưởng, sau Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Bảng 1.6 Quy mô đô thị trung bình năm 2009 và tốc độ tăng trưởng từ năm 1999 đến 2009, chia theo vùng miền Vùng/miền Miền núi ĐB Sông Bắc Trung Bộ/ Tây Nguyên Đông Nam Bộ ĐB Sông Tổng cộng và trung du Hồng duyên hải miền Cửu Long Bắc Bộ Trung Quy mô đô thị trung 85.497 583.865 186.125 160.576 1.002.202 241.999 329.203 bình, năm 2009 Số lượng đô thị 19 18 21 8 9 19 94 Tổng dân số đô thị 1.624.450 10.509.5673.908.632 1.284.609 9.019.816 4.597.981 30.945,055 Tăng trưởng dân số 3,7% 2,6% 1,1% 1,4% 3,3% 1,2% 2,4% đô thị hàng năm trong thời kỳ 1999 - 2009, % ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 16 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Bảng 1.7 Quy mô đô thị trung bình năm 2009 và tốc độ tăng trưởng đô thị từ năm 1999 đến 2009, theo loại đô thị Loại đô thị Đặc biệt Loại 1 Loại 2 Loại 3 Loại 4 Tổng Quy mô đô thị trung 6.807,387 1.057.291 294.857 134.743 87.679 329.203 bình, năm 2009 Số lượng đô thị 2 5 12 41 34 94 Tổng dân số đô thị 13.614.773 5.286.453 3.538.283 5.524.460 2.981.086 30.945.055 Tăng trưởng dân số đô thị hàng năm trong 3,0% 1,2% 2,8% 2,6% 1,1% 2,4% thời kỳ 1999 - 2009, % Bảng 1.8 Quy mô đô thị trung bình năm 2009 và tăng trưởng đô thị trong thời kỳ 1999 – 2009, theo vùng miền và loại đô thị Đô thị Đô thị Đô thị Đô thị Đô thị đặc biệt loại 1 loại 2 loại 3 loại 4 Quy mô đô thị Miền núi và 231.178 76.639 62.562 trung bình trung du Bắc Bộ Tăng trưởng 3,1% 3,7% 4,1% đô thị Quy mô đô thị 6.451.909 1.837.173 231.008 141.198 68.430 ĐB Sông Hồng trung bình Tăng trưởng 2,4% 0,9% 1,7% 5,3% 1,9% đô thị Bắc Trung Bộ/ Quy mô đô thị 501,182 301.230 121.197 68.438 Duyên hải trung bình miền Trung Tăng trưởng 2,0% 2,3% 0,2% -2,7% đô thị Quy mô đô thị 265.711 175.867 100.364 Tây Nguyên trung bình Tăng trưởng 2,7% 2,2% -0,9% đô thị Quy mô đô thị 7.162.864 498.716 149.425 137.082 Đông Nam Bộ trung bình Tăng trưởng 3,5% 3,9% 1,3% 0,8% đô thị Quy mô đô thị 1.945.735 181.367 171.559 115.856 ĐB Sông Cửu Long trung bình Tăng trưởng 0,7% 1,4% 1,5% 1,6% đô thị ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 17
Hình 1.5 Các vùng không gian có những thay đổi về dân số đô thị từ năm 1999 đến 2009 Các vùng và vị trí các loại đô thị khác nhau Dân số đô thị thay đổi giữa năm 1999 và 2009 TRUNG QUỐC TRUNG QUỐC CHINA CHINA HA NOI HA NOI LÀO LÀO LAOS LAOS THÁI LAN BIỂN ĐÔNG THÁI LAN BIỂN ĐÔNG THAILAND EAST SEA THAILAND EAST SEA CHÚ THÍCH Đô thị CHÚ THÍCH Đô thị loại 1 Regions Đô thị loại 2 ĐB Sông Hồng Cao nguyên Đô thị loại 3 Miền núi và trung du Đông nam bộ Đô thị loại 4 Bắc bộ Bắc trung bộ và ĐB Sông Mê kông Dân số đô thị thay đổi % Duyên hải (so với dân số trung bình cả nước) Cảng Đô thị 87% đến 50% thấp hơn Cao nguyên Đông nam Đô thị loại 1 49% đến 0% thấp hơn Đường sắt Đô thị loại 2 1% đến 50% cao hơn Ranh giới quốc gia Đô thị loại 3 51% đến 100% cao hơn Ranh giới tỉnh Đô thị loại 4 101% đến 335% cao hơn CAM PU CHIA Dân số trung bình cả nước – 40.7 CAMBODIA CAM PU CHIA CAMBODIA HO CHI MINH CITY HO CHI MINH CITY 0 50 100 200 km 0 50 100 200 km Nguồn: Urban Solutions (2011) Có thể dự đoán rằng dân số đô thị chủ yếu tập trung tại các thành phố lớn. Như Bảng 1.3.1 trong Hộp 1.3 cho thấy, khi đô thị hóa tại Hàn Quốc tăng từ 37% năm 1960 lên 96% vào năm 2005, tỷ lệ dân cư sinh sống ở các thành phố và đô thị trên 1 triệu dân cũng tăng từ 39% lên 51%. Tỷ lệ dân cư sống tại vùng thủ đô (Seoul và các vùng ngoại ô) tăng từ 21% lên 48%. Đồng thời, các cụm đô thị cũng nhanh chóng xuất hiện xung quanh hai tâm điểm (đô thị lõi) là Seoul và vùng đô thị Busan (xem Hình 1.3.1 trong Hộp 1.3). Sự tập trung dân cư và các hoạt động kinh tế tại các cụm đô thị lõi là một kết quả cân bằng, xuất phát từ thực tế là tất cả các bên tham gia thị trường đều muốn có những địa điểm tốt nhất để tăng tối đa lợi nhuận kinh tế đồng thời giảm ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 18 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
tối đa các chi phí kinh tế trong hoạt động của họ. Do vậy, cần định hướng các chính sách công để tạo ra một sân chơi bình đẳng cho các thị trường yếu tố sản xuất linh hoạt, để những lợi ích từ quá trình tích tụ và phát triển đô thị được chia sẻ giữa các bên tham gia thị trường, thay vì chia sẻ bất hợp lý chủ yếu vào tay những kẻ trục lợi. Hộp 1.3 Các mô hình đô thị hóa ở Hàn Quốc Bảng 1.3.1 Tiến trình đô thị hóa và phân bố quy mô đô thị ở Hàn Quốc Nhóm/loại 1960 1970 1980 1990 2000 2005 Tỷ lệ dân số đô thị 36,8% 50,2% 69,7% 82,6% 93,9% 95,7% % dân số trong vùng thủ đô 20,8% 28,2% 35,5% 42,8% 46,2% 48,1% Trên 1 triệu dân 39,2% 5,8% 54,4% 57,6% 51,4% 51,5% 500.000 – 1 triệu dân 7,2% 4,1% 5,3% 8,5% 15,6% 15,3% Loại đô thị theo quy 200,000-500,000 dân 10,3% 7,5% 12,8% 12,4% 17,0% 18,9% mô dân số 50,000-200,000 dân 20,0% 20,4% 14,0% 11,3% 11,0% 9,9% 20,000-50,000 dân 19,6% 13,5% 9,3% 6,4% 2,5% 2,2% Dưới 20.000 dân 3,5% 80,0% 4,2% 3,8% 2,5% 2,3% Chú thích: Tổng số dân sinh sống tại các thành phố và đô thị, theo các quận hành chính Nguồn: Park và cộng sự (2011) Hình 1.3.1: Các vùng không gian tập trung dân cư đô thị tại Hàn Quốc 1960 1970 1980 1990 2000 2005 Chú Thích Ít hơn 20,000 20,000 - 50,000 50,000 - 200,000 200,000 - 500,000 500,000 - 1,000,000 Nhiều hơn 1,000,000 Nguồn: Park và cộng sự (2011) ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 19
Hộp 1.4 Phân cấp, phân quyền ở Việt Nam Kể từ những năm 1990 trở về sau, các đô thị ngày càng trở thành yếu tố quan trọng hơn trong tổ chức xã hội Việt Nam. Các tỉnh đóng vai trò chủ chốt trong quá trình phát triển này và quyền tự chủ, cũng như vai trò và nguồn lực của các tỉnh so với chính phủ trung ương ngày càng được mở rộng. Ở Việt Nam, trọng tâm phân cấp phân quyền là từng bước chuyển giao quyền lực và thẩm quyền cho chính quyền cấp tỉnh, mà trong đa số trường hợp, chính là đại diện cho một cấp chính quyền mà các thành phố thuộc hệ thống đô thị Việt Nam tồn tại trong phạm vi đó. Từ quan điểm luật pháp, chính quyền địa phương chính là hiện thân của Nhà nước tại cấp địa phương. Ngân sách của các tỉnh chính là những bộ phận của ngân sách nhà nước, và trên nguyên tắc, ngân sách này chỉ phục vụ mục đích thực thi tại địa phương các kế hoạch được xác định ở cấp quốc gia. Dưới đây là ba lĩnh vực phân cấp được coi là quan trọng đối với quá trình đô thị hóa tại Việt Nam. Thẩm quyền lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch (bao gồm Kế hoạch Phát triển kinh tế xã hội và Quy hoạch Xây dựng tổng thể). Luật Quy hoạch Đô thị năm 2009 quy định các đơn vị cấp tỉnh có thẩm quyền lập quy hoạch xây dựng tổng thể chung cho các thành phố lớn ngoại trừ Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, quy hoạch hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật của các thành phố trực thuộc Trung ương, và các quy hoạch chức năng và quy hoạch xây dựng chi tiết của các khu vực gồm hai quận/huyện trở lên. Thẩm quyền hoạt động tài chính (bao gồm thu ngân sách tỉnh, chi tiêu và quyết định đầu tư). Thẩm quyền tài chính bị giới hạn ở khả năng quyết định thu và chi ngân sách của các tỉnh. Chi ngân sách chủ yếu tập trung vào đầu tư và các hoạt động thường xuyên. Thu ngân sách chủ yếu từ thuế, lệ phí, phí, các khoản cho vay và cấp phát từ chính phủ trung ương. Về thuế suất, không một đơn vị hành chính nào có thẩm quyền quy định thuế suất cho các sắc thuế được xác định trong Luật thuế. Vì vậy, thẩm quyền thu ngân sách bị giới hạn ở chỗ các tỉnh không có quyền tự do quyết định mức phí, lệ phí, cấp phát từ chính phủ, và các khoản vay. Thẩm quyền quản lý đất đai: thẩm quyền quản lý đất đai của các tỉnh và huyện bị giới hạn ở việc (i) xem xét và phê duyệt quy hoạch sử dụng đất, (ii) cấp đất và cho thuê đất; chuyển đổi sử dụng đất và (iii) giá đất. Năm 2003, Luật Đất đai mới được ban hành, thay thế Luật Đất đai 1993 và thay đổi một số điểm liên quan đến thẩm quyền quản lý đất đai của Ủy ban Nhân dân (UBND) cấp tỉnh và huyện: Điểm sửa đổi đầu tiên là bổ sung các quy định về giá đất, theo đó chính phủ có thẩm quyền định giá đất cho các vùng miền, và dựa trên cơ sở đó, chính quyền tỉnh có thể quy định giá đất trong tỉnh và công bố rộng rãi vào ngày 1 tháng 1 hàng năm. Về quy hoạch sử dụng đất, Luật sửa đổi đã bổ sung một quy định yêu cầu Quy hoạch sử dụng đất do UBND tỉnh lập phải được gửi đến Hội đồng Nhân dân trước, sau đó trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Về cấp đất, Luật sửa đổi quy định, UBND tỉnh có quyền cấp và cho các tổ chức thuê đất, UBND huyện có quyền cấp và cho các cá nhân thuê đất; UBND xã/phường có quyền cho thuê đất cho các mục đích sử dụng công cộng. Về chuyển đổi sử dụng đất, UBND tỉnh có quyền quyết định chuyển đổi sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình cá nhân tại các khu vực nội đô, UBND huyện có quyền quyết định chuyển đổi sử dụng đất cho các hộ gia đình cá nhân tại các khu vực đô thị khác. ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 20 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
1.2.3 Chuyển đổi không gian Các đặc điểm mật độ dân số đô thị thường tuân theo xu hướng phân bố quy mô đô thị (xem sự phân tách thành thị-nông thôn được thể hiện trong Bảng 1.9 và 1.10). Các cụm đô thị lớn ở Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Hồng và các thành phố lớn thường có mật độ dân số cao hơn, trong khi các vùng miền khác có mật độ dân số khá thấp. Khi tìm hiểu kỹ hơn, mật độ dân số nông thôn khá thấp khi phân loại theo vùng miền hoặc loại đô thị, nhưng mật độ đô thị lại rất cao đối với các đô thị đặc biệt. Ví dụ như, ở miền Đông Nam Bộ đông đúc và hai thành phố lớn nhất nước, cũng là hai đô thị đặc biệt của cả nước, mật độ dân số đô thị cao gấp khoảng 10 lần so với các khu vực nông thôn. Có những khác biệt đáng kể trong đặc điểm mật độ dân số tại khu vực thành thị và nông thôn, dù ở trong cùng một thành phố. Nhìn chung, đối với các vùng miền trong cả nước, tổng mật độ dân số đô thị liên tục gia tăng trong mười năm qua, cùng với mật độ dân số ở các khu vực ngoại ô thành phố, nhưng mật độ dân số đô thị tại các vùng miền đều đang giảm, ngoại trừ Bắc Trung Bộ, duyên hải miền Trung và Đông Nam Bộ. Khi phân tách các thay đổi về mật độ đô thị thành những thay đổi ở khu vực đô thị và khu vực nông thôn trong phạm vi ranh giới của cùng một thành phố, và so sánh với những thay đổi về quy mô quỹ đất, có thể thấy rằng, mật độ dân số đô thị tại các thành phố giảm, chủ yếu là do chuyển đổi quá nhiều đất nông thôn thành đất đô thị (mà thực chất là vượt xa yêu cầu tăng trưởng dân số của thành phố). Đáng chú ý hơn, miền Tây Nam Bộ là nơi duy nhất có sự gia tăng rõ ràng về mật độ dân số đô thị, chủ yếu là do tỷ lệ mở rộng đất đô thị ở đây thấp nhất trong tất cả các vùng miền. Những khác biệt về sự thay đổi mật độ dân số đô thị giữa các vùng miền trong thời kỳ 1999 – 2009 lớn hơn so với những khác biệt giữa các loại đô thị (Bảng 1.9 so với Bảng 1.10). Điều này cho thấy, sự thay đổi không gian đô thị được quyết định bởi những tài nguyên sẵn có và đặc trưng cho khu vực, không phải bởi cấp loại đô thị (hay vị trí của đô thị trong hệ thống phân bố quy mô đô thị trong bối cảnh phi không gian). Ví dụ như, đồng bằng sông Hồng (Hà Nội) và Đông Nam Bộ (TP Hồ Chí Minh) có những xu hướng trái ngược nhau về mật độ dân số đô thị (tỷ lệ tăng mật độ dân số đô thị hàng năm tại đồng bằng sông Hồng là 1,9%, so với 2,6% tại Đông Nam Bộ), mặc dù tỷ lệ tăng trưởng dân số đô thị tương tự nhau (4,4% so với 3,7%). Sự khác biệt chính bắt nguồn từ mật độ chuyển đổi sử dụng đất nông thôn thành đất đô thị (8,4% tại đồng bằng sông Hồng so với 0,9% tại Đông Nam Bộ). Sự khác biệt này có thể được giải thích bằng nhiều yếu tố. Việc mở rộng ranh giới thủ đô Hà Nội trong thời gian gần đây có thể là một nguyên nhân. Quan trọng hơn, như phần sau sẽ trình bày chi tiết, chính là sự chuyển đổi kinh tế nhanh chóng ở Hà Nội và vùng đồng bằng sông Hồng với xu hướng tiến tới các ngành sản xuất công nghiệp, và điều này đã góp phần làm tăng nhu cầu đối với đất đô thị ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 21
Bảng 1.9 Số liệu thống kê dân số đô thị năm 2009 và những thay đổi theo vùng miền trong thời kỳ 1999 – 2009 Miền núi Đồng Bắc Trung ĐB Tây Đông Tổng Vùng/miền và trung bằng Bộ/ Duyê n Nam sông du sông hải miền Nguyên Cửu cộng Bắc Bộ Hồng Trung Bộ Long Tổng mật độ dân số 10,3 19,2 18,5 5,7 33,6 12,1 21,3 đô thị, 2009, người/ha Mật độ đô thị (a) 28,5 70,4 33,0 16,7 96,6 27,2 62,5 Mật độ nông thôn 5 (b) ,0 11,7 10,8 2,3 9,1 5,7 9,2 (a/b), % 572,3% 599,7% 306,8% 716,7% 1059,1% 474,1% 679,3% Tỷ lệ tăng trưởng hàng năm trong thời kỳ 1999 - 2009 Tổng mật độ 3,1% 1,1% 2,0% 1,6% 3,5% 1,4% 2,1% dân số đô thị Tăng trưởng mật độ đô thị-1,6% -1,9% 0,9% -2,4% 2,6% -2,9% -0,4% Tăng trưởng mật độ nông 3 thôn ,4% 0,3% -0,3% 0,5% 3,8% 0,1% 1,4% Tỷ lệ tăng trưởng hàng năm trong thời kỳ 1999 - 2009 Tổng dân số đô thị 3,7% 2,6% 1,1% 1,4% 3,3% 1,2% 2,4% Tăng trưởng đô 3 thị ,4% 4,4% 3,3% 2,5% 3,7% 5,4% 4,1% Tăng trưởng nông 3 thôn ,1% 1,2% -3,6% 0,0% 3,2% -1,8% 0,8% Tỷ lệ tăng trưởng hàng năm trong thời kỳ 1999 - 2009 Tổng diện tích đất đô - thị 0,3% 1,2% -1,8% -1,5% -0,8% -0,1% -0,3% Tăng trưởng đô 3 thị ,2% 8,4% 2,4% 3,4% 0,9% 9,8% 5,6% Tăng trưởng nông - thôn 1,0% 0,2% -3,4% -1,9% -1,2% -1,4% -1,2% Nguồn: Tổng cục Thống kê (TCTK) ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 22 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Bảng 1.10 Số liệu thống kê dân số đô thị năm 2009 và những thay đổi theo loại đô thị trong thời kỳ 1999 – 2009 Đô thị Loại 1 Loại 2 Loại 3 Loại 4 Tổng Loại đô thị đặc biệt cộng Tổng mật độ dân số đô thị, 27,9 12,2 26,8 16,4 9,2 21,3 2009, người/ha Mật độ đô thị (a) 101,0 28,4 44,3 33,2 22,5 62,5 Mật độ nông thôn (b) 10,2 7,7 12,3 7,4 6,9 9,2 (a/b), % 992,3% 370,2% 360,9% 447,7% 324,3% 679,3% Tỷ lệ tăng trưởng hàng năm trong thời kỳ 1999 - 2009 Tổng mật độ dân số đô thị 2,8% 1,1% 1,9% 2,1% 1,0% 2,1% Tăng trưởng mật độ đô thị 0,7% -1,7% 1,7% -2,2% -2,2% -0,4% Tăng trưởng mật độ nông thôn 2,7% -1,2% 1,7% 1,1% 0,7% 1,4% Tỷ lệ tăng trưởng hàng năm trong thời kỳ 1999 - 2009 Tổng dân số đô thị 3,0% 1,2% 2,8% 2,6% 1,1% 2,4% Tăng trưởng đô thị 3,9% 5,4% 2,6% 4,9% 2,7% 4,1% Tăng trưởng nông thôn 2,6% -2,4% 3,7% -1,8% -0,4% 0,8% Tỷ lệ tăng trưởng hàng năm trong thời kỳ 1999 - 2009 Tổng diện tích đất đô thị 0,4% 0,0% 1,2% -0,1% -1,5% -0,3% Tăng trưởng đô thị 3,9% 8,3% 0,7% 9,8% 2,2% 5,6% Tăng trưởng nông thôn 0,0% -1,0% 1,8% -2,2% -2,2% -1,2% Nguồn: Tổng cục Thống kê (TCTK) ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 23
Hình 1.6 Sự mở rộng ranh giới đô thị trong thời kỳ 1999 – 2009 Ranh giới đô thị năm 1999 Ranh giới đô thị năm 2009 TRUNG QUỐC TRUNG QUỐC CHINA CHINA HA NOI HA NOI LÀO LÀO LAOS LAOS BIỂN ĐÔNG BIỂN ĐÔNG EAST SEA THÁI LAN THÁI LAN EAST SEA THAILAND THAILAND CAM PU CHIA CAM PU CHIA CAMBODIA CAMBODIA LEGEND CHÚ THÍCH Cảng Cảng Sân bay quốc tế Sân bay quốc tế Đường quốc lộ Đường quốc lộ Đường sắt Đường sắt Ranh giới Quốc gia Ranh giới Quốc gia HO CHI MINH CITY Ranh giới tỉnh HO CHI MINH CITY Ranh giới tỉnh Vùng với bán kính 100km Vùng với bán kính 100km Các loại Đô thị Các loại Đô thị Thành phố đặc biệt Đô thị loại 1 Đô thị loại 1 Đô thị loại 2 Đô thị loại 2 Đô thị loại 3 Đô thị loại 3 0 50 100 200 km Đô thị loại 4 Đô thị loại 4 0 50 100 200 km Thị trấn Thị trấn Nguồn: Urban Solutions (2011) ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 24 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Hình 1.7 Mật độ dân số năm 2009 và các thay đổi về diện tích đất đô thị trong thời kỳ 1999 - 2009 Mật độ dân số năm 2009 Thay đổi diện tích đất đô thị (ha) trong thời kỳ 1999 - 2009 TRUNG QUỐC TRUNG QUỐC CHINA CHINA HA NOI HA NOI Hai Phong City LÀO LÀO LAOS LAOS BIỂN ĐÔNG BIỂN ĐÔNG EAST SEA THÁI LAN THÁI LAN EAST SEA THAILAND THAILAND Hue City CHÚ THÍCH CHÚ THÍCH Thay đổi diện tích đất đô thị Đô thị loại 1 Da Nang City (ha) Đô thị loại 2 0-5,000 Đô thị loại 3 Đô thị loại 4 5,000- 10,000 Mật độ dân số Per/km2 10,000- 20,000 40-200 200-600 20,000- 41,174 600-1,000 1,000- 3,570 Quy Nhon City CAM PU CHIA CAM PU CHIA CAMBODIA CAMBODIA HO CHI MINH CITY HO CHI MINH CITY Can Tho City 0 50 100 200 km 0 50 100 200 km Nguồn: Urban Solutions (2011) ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 25
1.3 Đô thị hóa trên phương diện chuyển đổi kinh tế: lỗ hổng trong chuyên môn hóa các hoạt động kinh tế 1.3.1 Sự chuyển đổi kinh tế theo vùng miền (tham khảo Bảng 1.11) Hơn một nửa lực lượng lao động trong cả nước làm việc trong các ngành nông - lâm - ngư nghiệp (54%, tính đến năm 2009). Tỷ lệ lao động làm nông nghiệp cao như vậy hoàn toàn nhất quán với thực tế tổng tỷ lệ dân số đô thị ở mức khá thấp, khoảng 30%. Tuy nhiên, sản xuất nông nghiệp cho mục đích thương mại đặc biệt thành công trong những thập kỷ gần đây, nhất là trồng và sản xuất cà phê, cao su và gạo để xuất khẩu. Chẳng hạn như, trong khoảng 20 năm vừa qua, Việt Nam đã trở thành một trong những nước xuất khẩu cà phê nhiều nhất thế giới, với hoạt động trồng cà phê tập trung chủ yếu ở các tỉnh Tây Nam Bộ. Vùng miền núi và trung du Bắc Bộ và Tây Nguyên đặc biệt chuyên môn hóa về các hoạt động nông nghiệp; trên thực tế, việc làm nông nghiệp lần lượt chiếm tới 76% và 74% tổng số việc làm ở hai vùng này. Đáng chú ý là tỷ lệ việc làm tại đây đã tăng mạnh trong hơn 10 năm qua, trong đó Tây Nguyên tăng 37% và Miền núi và trung du Bắc Bộ tăng 22%. Trái lại, tỷ lệ việc làm nông nghiệp lại giảm tại vùng đồng bằng Sông Hồng trong 10 năm trở lại đây. Bảng 1.11 Cơ cấu việc làm theo vùng miền và hoạt động kinh tế Bắc Trung Đồng Miền núi Đồng bằng Bộ/ Duyên Tổng Vùng/miền và trung Tây Đông bằng sông sông Hồng hải miền Nguyên Nam Bộ cộng du Bắc Bộ Trung Cửu Long Tỷ lệ việc làm, % / tổng số ở từng vùng/miền, năm 2009 Nông, lâm, ngư nghiệp 76,2 48,8 6,9 74,1 19,4 58,2 54,0 Các ngành công nghiệp 9,3 24,8 16,2 7,6 40,2 15,2 20,3 và xây dựng Khai thác mỏ 0,6 1,1 0,8 0,2 0,3 0,2 0,6 Sản xuất công nghiệp 4,8 16,0 8,9 4,1 32,6 10,2 13,7 Xây dựng 3,5 7,1 6,0 2,9 6,5 4,5 5,5 ương mại/ dịch vụ 14,5 26,4 22,9 18,3 40,4 26,6 25,8 Tăng trưởng việc làm, % thay đổi trong thời kỳ 1999 - 2009 Nông, lâm, ngư nghiệp 22,1 -14,8 4,1 36,5 4,5 3,1 4,2 Các ngành công nghiệp 161,0 155,1 107,4 106,6 117,1 106.5, 125,0 và xây dựng Khai thác mỏ 136,9 27,9 76,9 323,4 79,9 117,2 60,5 Sản xuất công nghiệp 151,1 155,5 72,0 72,9 119,0 79,0 110,7 Xây dựng 297,7 216,6 205,7 170,1 114,3 209,0 190,7 ương mại/ dịch vụ 70,4 97,7 68,6 89,4 84,1 69,5 79,7 Nguồn: Tổng cục Thống kê (TCTK) ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM 26 Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam
Sự tăng trưởng kinh tế chung phần lớn bắt nguồn từ tăng trưởng các hoạt động công nghiệp (trong đó đáng chú ý nhất là ngành sản xuất công nghiệp và xây dựng). Tính đến năm 2009, ngành sản xuất công nghiệp đã chiếm 14% tổng số việc làm trong toàn quốc, ngành xây dựng chiếm 6%. Như vậy trong thời kỳ 1999-2009, hai ngành này đã lần lượt tăng số lượng việc làm lên gấp đôi và gấp ba. Ngành sản xuất công nghiệp tập trung nhiều ở Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Hồng, nơi có hai thành phố lớn nhất nước là TP Hồ Chí Minh và Hà Nội. Mặc dù ngành sản xuất công nghiệp vẫn tiếp tục phát triển tại vùng Đông Nam Bộ và TP Hồ Chí Minh, nhưng tốc độ tăng trưởng của ngành tại vùng Đồng bằng sông Hồng và Miền núi và trung du Bắc Bộ còn nhanh hơn. Các ngành phụ trợ khác cũng ở trong bối cảnh tương tự, ví dụ như ngành xây dựng. Tốc độ phát triển công nghiệp nhanh chóng ở miền bắc có thể bắt nguồn từ yếu tố địa lý kinh tế, cụ thể là khoảng cách gần với các trung tâm công nghiệp lớn mạnh của Trung Quốc. 1.3.2 Sự chuyển đổi kinh tế, theo loại đô thị (tham khảo Bảng 1.12) Bảng 1.12 Cơ cấu việc làm, chia theo loại đô thị Loại đô thị Đặc biệt Loại 1 Loại 2 Loại 3 Loại 4 Tổng cộng Tỷ lệ việc làm, % / ngành trong từng loại đô thị, năm 2009 Nông, lâm, ngư nghiệp 17,2 41,4 , 54.7 57,0 61,7 54,0 Các ngành công nghiệp 35,5 23,6 21,4 19,3 15,5 20,3 và xây dựng Khai thác mỏ 0,2 0,3 1,6 1,1 0,7 0,6 Sản xuất công nghiệp 27,4 15,5 13,9 12,6 10,0 13,7 Xây dựng 7,1 7,0 5,4 5,2 4,3 5,5 ương mại/ dịch vụ 47,3 35,0 23,9 23,7 22,8 25,8 Tăng trưởng việc làm, % thay đổi trong thời kỳ 1999 - 2009 Nông, lâm, ngư nghiệp -19,9 2,3 27,8 17,9 0,2 4,2 Các ngành công nghiệp 90,1 94,5 148,8 164,1 81,8 125,0 và xây dựng Khai thác mỏ 113,6 38,5 63,0 80,0 51,1 60,5 Sản xuất công nghiệp 87,4 80,6 142,0 151,9 66,0 110,7 Xây dựng 104,7 137,4 224,4 242,6 144,3 190,7 ương mại/ dịch vụ 89,4 70.,7 98,7 96,2 48,4 79,7 Nguồn: Tổng cục Thống kê (TCTK) Như số liệu năm 1999 và 2009 cho thấy, việc làm trong ngành sản xuất công nghiệp có mối tương quan tỷ lệ thuận với mức độ đô thị hóa – nghĩa là tỷ lệ đô thị hóa càng cao thì việc làm trong ngành công nghiệp càng nhiều. Xu hướng này cũng thể hiện trong hầu hết các tiểu ngành ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HÓA Ở VIỆT NAM Chương 1: Sự phát triển của hệ thống đô thị ở Việt Nam 27