Các thể chế hiện đại - Chương 3: Quản trị nhà nước cấp địa phương

Nội dung text: Các thể chế hiện đại - Chương 3: Quản trị nhà nước cấp địa phương

1. 3. QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC CẤP ĐỊA PHƯƠNG Phân cấp trao quyền cho chính quyền địa phương là một phần quan trọng trong chương trình cải cách của Việt Nam trong hai thập kỷ vừa qua. Cả quyền lực và trách nhiệm giải trình đều được tăng lên, nhưng không phải lúc nào cũng tương đương nhau. Mặc dù nhiều quyền lực được phân cấp xuống tới các tỉnh, nhưng hầu hết các cơ chế trách nhiệm giải trình mới chỉ tập trung ở các xã, phường. Nghị định Dân chủ cơ sở là một mốc quan trọng trong tăng cường trách nhiệm giải trình ở cấp địa phương, nhưng việc thực hiện vẫn chưa đồng đều. Qui hoạch ở cấp địa phương đã có sự tham gia của người dân hơn trước đây, nhưng là chiếu lệ. Mặc dù sự cạnh tranh giữa các tỉnh nhìn chung là tốt, nhưng việc tìm đến với các qui hoạch vùng tốt hơn cho thấy vẫn cần phải có vai trò được định hướng lại của chính quyền trung ương. Những tiến bộ của Việt Nam về quyền sở hữu đất mà chính quyền địa phương có quyền tự chủ tương đối lớn là rất đáng khích lệ. Tuy nhiên, các bất đồng liên quan đến đất đai chủ yếu là về đền bù tái định cư ngày càng gia tăng. Cải thiện cơ chế xác định giá “ thị trường” đối với đất bị thu hồi và tái định cư như đang được làm ở thành phố Hồ Chí Minh có thể giúp giảm bớt các vụ bất đồng về đền bù đất đai. Sẽ tốt hơn nếu ít lệ thuộc vào việc tái định cư chủ định của các dự án tư nhân. Một phần quan trọng trong quá trình chuyển đổi đúng, đi đôi với các can thiệp xây dựng năng lực của Việt Nam từ một nhà nước phân theo thứ thích hợp là khía cạnh then chốt của cải cách thể bậc với chế độ tập trung cao được thiết kế cho chế. một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang một hình thức tổ chức nhạy bén hơn phù hợp với nền Mức độ phân cấp, cả về ngân sách lẫn quản lý kinh tế thị trường chính là quá trình phân cấp nhà nước từ trung ương xuống địa phương dù áp một phần trách nhiệm và thẩm quyền cho chính dụng bất kỳ thước đo khách quan nào cũng đều quyền địa phương các cấp. Có thể nói rằng các tương đối lớn. Cùng với việc chính quyền cấp cấp chính quyền địa phương càng thấp thì càng tỉnh và địa phương được trao thêm thẩm quyền và “gần gũi với người dân” hơn, và có khả năng trách nhiệm, nhiều biện pháp đã được tiến hành cung cấp các dịch vụ cần thiết cho người dân địa để tăng cường phương thức và mức độ giám sát, phương tốt hơn. Đồng thời, một số chức năng thông qua các cơ quan dân cử ở địa phương là của nhà nước thuộc về chính quyền trung ương, Hội đồng Nhân dân, do đó nâng cao tính minh vì những lý do như để đảm bảo hiệu quả, công bạch và tăng cường sự tham gia. Tuy nhiên, hầu bằng, hoặc khả thi, được thực hiện với sự hợp tác hết các cơ chế mới về trách nhiệm giải trình từ của các cấp chính quyền địa phương khi được trên xuống chỉ diễn ra ở cấp xã, trong khi phần trao nhiều quyền hơn. Trong một số trường hợp, lớn thẩm quyền phân cấp được giao cho cấp tỉnh. năng lực thực hiện một số chính sách nhất định Do vậy, có một vấn đề thách thức là trách nhiệm một cách hiệu quả và minh bạch ở cấp chính giải trình không ăn khớp với những sắp xếp tổ quyền địa phương có thể thấp hơn. Phân cấp cho chức mới. 29
2. các thể chế hiện đại Thách thức lớn thứ hai tất nhiên là vấn đề triển phương. Năm 1996, cấp tỉnh được giao thu 100% khai. Bổ sung cho những mô hình kiểm soát hành một số sắc thuế, như thuế đất, thuế nhà, thuế tài chính từ trên xuống bằng trách nhiệm giải trình nguyên và nhiều loại phí, lệ phí khác, đồng thời của cấp trên với cấp dưới thông qua sự tham gia cũng được chia sẻ với trung ương một phần các và minh bạch đòi hỏi phải có những thay đổi về loại thuế khác như thuế VAT, thuế doanh nghiệp văn hóa, và điều này không dễ sớm đạt được. và thuế thu nhập cá nhân cũng như thuế kiều hối. Khung pháp lý vững chắc cho phân cấp quản trị Tương tự, cấp huyện và cấp xã cũng được giao nhà nước là Nghị định về Dân chủ cơ sở, văn một số loại thuế, mặc dù ở cấp độ nhỏ hơn như kiện này đã công nhận tầm quan trọng của việc thuế môn bài, thuế sát sinh, nhiều loại phí và lệ công khai thông tin và có sự tham gia tích cực phí cũng như phần “nhân dân đóng góp”. Cấp của người dân vào quá trình ra quyết định. Tuy huyện và xã cũng được nhận một phần nguồn nhiên, mười năm sau khi Nghị định ra đời, kết thu từ tỉnh theo quy định của pháp luật. Năm quả đạt được vẫn còn rất khiêm tốn. Mặc dù các 2002, cùng với sự ra đời của Luật Ngân sách nguyên tắc tăng cường sự tham gia và tiếp cận Nhà nước, hệ thống cân đối bổ sung ngân sách thông tin đã được quy định rõ ràng, song cơ chế từ trung ương xuống địa phương được xúc tiến, lập kế hoạch có sự tham gia và cung cấp thông và cấp tỉnh được phép vay đầu tư vào cơ sở hạ tin lại không được rõ ràng như vậy. tầng. Quan trọng là cấp tỉnh được quyền chủ động đáng kể trong việc giao nhiệm vụ thu cho Thách thức thứ ba là các tỉnh mới được trao các cấp địa phương bên dưới. quyền ít có động cơ phối hợp hoạt động hơn so với trước đây, khi có sự chỉ đạo từ trung ương. Ở Về phía chi ngân sách, bắt đầu từ năm 1996 thẩm một chừng mực nào đó, cạnh tranh giữa các tỉnh quyền chi tiêu trong một loạt hoạt động đã được là yếu tố tích cực, đặc biệt khi các tỉnh cạnh tranh giao cho chính quyền tỉnh, cũng như cấp huyện để tạo môi trường kinh doanh lành mạnh nhất. và cấp xã nhưng ở mức độ thấp hơn. Năm 2002, Song khi quyết định của tỉnh này ảnh hưởng đến chính quyền tỉnh được trao thêm nhiều thẩm tỉnh khác, cho dù là tích cực hay tiêu cực, thì quyền hơn trong việc ưu tiên nguồn lực, bao việc thiếu phối hợp trong vùng có thể dẫn đến gồm cả quyết định phân bổ ngân sách cho các hoạt động kém hiệu quả. ngành khác nhau và cho chính quyền địa phương cấp thấp hơn. Cũng trong năm 2002, tỉ lệ chi tiêu Chương này sẽ tìm hiểu tính chất và hàm ý của được quyết định ở các cấp địa phương lên đến quá trình phân cấp theo địa lý ở Việt Nam xuống gần một phần hai lượng chi tiêu công. Theo một cấp tỉnh, huyện và xã. Quan hệ giữa các cấp nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam là chính quyền được phân cấp và công dân cũng nước phân cấp chi tiêu mạnh nhất ở Đông Á, sau như doanh nghiệp, sự tham gia vào quá trình lập Trung Quốc và Nhật Bản.15 Theo một thước đo kế hoạch và ngân sách, cung cấp thông tin, và đơn giản là tỉ lệ chi ngân sách được quyết định ở các công cụ mới để tăng cường trách nhiệm giải cấp địa phương, thì Việt Nam là một nước phân trình từ trên xuống sẽ là những chủ đề chính. cấp rất mạnh. Trong phần kết luận chúng tôi sẽ bàn về một trong những thẩm quyền rất quan trọng được Mặc dù có ý định phân cấp xuống cho chính giao cho chính quyền địa phương trong quá trình quyền địa phương ở cấp thấp nhất, song nhiều phân cấp, đó là quyền phân bổ đất đai. nguồn kinh phí vẫn nằm dưới sự quản lý của chính quyền tỉnh chỉ có một số chương trình (ví Phân cấp Ngân sách và Hành chính dụ chương trình 135) cấp xã là cấp quản lý ngân sách. Nguồn kinh phí được cân đối cho cấp tỉnh Một dấu ấn trong quá trình cải cách của Việt để huyện và xã sử dụng trên thực tế được chuyển Nam kể từ khi bắt đầu công cuộc Đổi Mới là quá xuống hai cấp này khác nhau rất nhiều, phụ trình phân cấp ngân sách. Về phía thu, ngày càng thuộc vào địa phương. Tình trạng này đang dần có nhiều sắc thuế được giao cho chính quyền địa dần được cải thiện, mặc dù năng lực của chính 30
3. quản trị nhà nước cấp địa phương Hộp 3.1. Trở ngại trong việc phân cấp cho địa phương — Trường hợp hai tỉnh Bắc Ninh và Hà Nam Một nghiên cứu điển hình về hai tỉnh Bắc Ninh và Hà Nam cho thấy vẫn còn một số trở ngại trong việc phân cấp cho cấp huyện và cấp xã, chủ yếu liên quan đến hệ thống quản lý tài chính công. ▪▪ Mặc dù công tác đào tạo về quản lý tài chính công đã được tăng cường, song nhu cầu về năng lực ở cấp huyện và xã cũng tăng lên. Hà Nam đã tổ chức các khóa học bán thời gian về tài chính và kế toán cho cán bộ 116 xã, và các khóa đào tạo kế toán trưởng cho cán bộ tài chính cấp huyện và cấp tỉnh. Tuy nhiên, nhu cầu nâng cao năng lực quản lý tài chính công vẫn còn rất lớn. ▪▪ Các tỉnh hiện nay không có thẩm quyền cân đối vốn từ thặng dư ngân sách xuống cho các xã bị thâm hụt ngân sách. ▪▪ Việc phân bổ dự toán ngân sách xuống cấp địa phương làm cho những cơ quan sử dụng ngân sách có quá ít thời gian để phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các cơ quan trực thuộc, đặc biệt là đối với ngân sách cấp xã. Điều này gây khó khăn cho việc hạch toán và quản lý việc thực hiện ngân sách. Nguồn: CFAA (2008). quyền địa phương cấp cơ sở trong việc quản lý tế, những tỉnh nộp ngân sách ròng cho ngân sách ngân sách một cách hiệu quả vẫn còn là một điều nhà nước đều cho rằng phân cấp ngân sách là quá quan ngại, như minh họa trong Hộp 3.1. thiên theo nguyên tắc ưu tiên nghèo. Các cuộc phỏng vấn sâu thực hiện trong năm 2007 với cán Quy trình phân cấp ngân sách ở Việt Nam dựa bộ của chính quyền bảy tỉnh17 cho thấy các tỉnh trên nguyên tắc ưu tiên nghèo – những tỉnh có tỉ nộp ngân sách ròng cho trung ương đánh giá cao lệ nghèo cao hơn được nhận cân đối ngân sách quá trình phân cấp, song cho rằng hệ thống chia trên đầu người nhiều hơn từ trung ương.16 Cân sẻ thuế là quá mang tính khai thác, để lại cho các đối bổ sung ngân sách được thực hiện cho tất cả tỉnh giàu không đủ nguồn lực để họ duy trình tốc các tỉnh dựa trên các tiêu chí phân bổ ngân sách độ tăng trưởng của mình. Họ cũng cho rằng phần bao gồm tiêu chí về dân số, tỉ lệ nghèo và vị trí ngân sách chi thường xuyên do trung ương phân địa lý của tỉnh có nằm ở vùng khó khăn không, bổ cho giáo dục và y tế là dựa trên dân số theo và nhiều tiêu chí khác. Từ năm 2006, bổ sung số liệu chính thức, và do vậy họ phải dùng ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản được phân bổ dựa sách riêng của tỉnh cho những người dân nhập cư trên những tiêu chí này và một số tiêu chí ưu không có đăng ký hộ khẩu. tiên nghèo khác như tỉ lệ người dân tộc thiểu số, mức thu ngân sách của địa phương và số huyện Phân cấp quản lý nhà nước khá mạnh cũng diễn được coi là huyện khó khăn. Các Chương trình ra trong lĩnh vực đầu tư công. Năm 1999, chính Mục tiêu Quốc gia (NTP) cũng đóng góp vào quyền tỉnh được trao quyền quyết định các dự án quá trình phân bổ ngân sách ưu tiên nghèo. Hoạt đầu tư quy mô nhỏ và trung bình, và cấp huyện động của các NTP bao gồm miễn học phí cho và xã được quyền quyết định các dự án loại các hộ nghèo, phát thẻ bảo hiểm y tế miễn phí tương tự nếu được chính quyền tỉnh và HĐND cho người có hoàn cảnh khó khăn, và hỗ trợ cho cho phép. Sau đó, đến năm 2005, chính quyền các xã đặc biệt khó khăn. Cuối cùng, các tỉnh dự tỉnh được trao quyền quyết định các dự án đầu tư kiến có số thu ngân sách thấp hơn nhu cầu chi công lớn hơn, theo danh mục do Thủ tướng quy tiêu tối thiểu sẽ không phải nộp về trung ương định. Chính quyền tỉnh cũng được trao quyền tiền thuế thu được từ các loại thuế phải chia sẻ quyết định đáng kể đối với đầu tư tư nhân và theo quy định. đầu tư nước ngoài. Năm 2005, chính quyền tỉnh được phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép cho Cách tiếp cận bổ sung ngân sách ưu tiên nghèo đầu tư nước ngoài, cùng với việc thẩm định và không phải được tất cả các tỉnh ủng hộ. Trên thực phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ODA từ năm 2006. 31
4. các thể chế hiện đại Chính quyền cấp huyện và xã được trao quyền Trách nhiệm giải trình ở cấp Tỉnh trong một chương trình đầu tư công cụ thể, đó là chương trình 135. Được xây dựng vào cuối thập Nhìn chung, chính quyền tỉnh đã được trao niên 1990 như một chương trình mục tiêu xóa quyền rất nhiều trong quá trình phân cấp, hơn rất đói giảm nghèo, với nguồn vốn bổ sung cho các nhiều so với cấp huyện và xã. Nhiều cơ chế trách xã nghèo, chương trình 135 đã được mở rộng ra nhiệm giải trình hướng xuống dưới mạnh nhất – 1.644 xã nghèo ở miền núi vào năm 2006. Năm đáp ứng nhu cầu của người dân thông qua quá 1998, khi chương trình bắt đầu triển khai, chính trình tham gia, tăng cường minh bạch và giám quyền huyện được nhận kinh phí từ trung ương sát – diễn ra ở cấp xã, theo quy chế “dân chủ cơ để thực hiện các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng ở sở”, vấn đề này sẽ được phân tích sau trong phần các xã đặc biệt khó khăn. Năm 2006, khi chương này. Song liệu những quan hệ trách nhiệm giải trình 135 đi vào giai đoạn 2, chính quyền cấp xã trình có tương ứng để đảm bảo rằng chính quyền đã được trao toàn bộ quyền quản lý các dự án tỉnh đáp ứng nhu cầu và nguyện vọng của địa đầu tư thuộc chương trình 135. phương một cách tốt nhất hay không? Mặc dù những thành tích trên là rất đáng kể, song Ở cấp tỉnh, những hình thức quan trọng về trách việc triển khai vẫn không đáp ứng được những nhiệm giải trình hướng xuống dưới đã được xúc mục tiêu tham vọng hơn của chương trình 135, tiến. Năm 2004, quy chế về minh bạch tài chính ví dụ như mục tiêu 100% số xã làm “chủ đầu tư” công đòi hỏi chính quyền địa phương phải công các dự án và lựa chọn dự án. Ví dụ, một nghiên khai dự toán và sử dụng ngân sách nhà nước cứu cho biết có đến 15 trong số 20 dự án cơ sở hàng năm, các khoản bổ sung từ ngân sách cấp hạ tầng do huyện làm chủ đầu tư chứ không phải trên, việc thu và chi phần “nhân dân đóng góp”, xã.18 Thông thường, cấp huyện đưa ra một danh một hình thức thuế tự nguyện. Ngoài ra còn có sách các dự án có thể cấp vốn, và cấp xã tổ chức những cơ chế khác được thực hiện cũng có thể việc thông qua danh sách. Trong trường hợp tốt tăng cường được sự minh bạch của chính quyền nhất, các xã có đóng góp vào việc thiết kế dự cấp tỉnh, như bắt buộc kê khai thu nhập và tài sản án, ví dụ như có tiếng nói về địa điểm đặt dự án, đối với cán bộ cấp cao ở địa phương, và nghĩa vụ tuy nhiên họ ít có ảnh hưởng đến việc lựa chọn phản hồi yêu cầu cung cấp thông tin của người dự án. dân trong vòng 10 ngày. Công tác quản lý cán bộ cũng được phân cấp phần Một mốc quan trọng về trách nhiệm giải trình nào. Chính quyền tỉnh được trao thẩm quyền quy của chính quyền tỉnh là việc trao cho các cơ quan hoạch cán bộ19, tuyển dụng, bổ nhiệm, tổ chức dân cử, tức Hội đồng Nhân dân Tỉnh quyền phê giao nhiệm vụ, đánh giá, thanh tra và kể cả nâng duyệt phân bổ nguồn thu ngân sách địa phương bậc lương và phụ cấp cho cán bộ công chức làm cho các cấp thấp, các tiêu chí và cơ chế phân bổ, việc trong các cơ quan ban ngành địa phương thu phí và lệ phí, đóng góp của người dân. Công trong phạm vi quản lý của mình. Kể từ năm tác giám sát tài chính của chính quyền tỉnh cũng 2009, chính quyền huyện cũng được đảm nhiệm được tăng cường thông qua việc thành lập Kiểm những việc này, với điều kiện được chính quyền toán Nhà nước Việt Nam với chức năng kiểm tỉnh giao. Người đứng đầu các đơn vị trong tất cả toán độc lập tất cả các mục thu chi ngân sách nhà các cấp chính quyền cũng được phân cấp đáng nước, bao gồm cả ngân sách địa phương. kể, chịu trách nhiệm về tình hình thực hiện của cán bộ trong cơ quan mình và đánh giá cán bộ. Ngược lại, sự tham gia trực tiếp của người dân vào quá trình ra quyết định sử dụng ngân sách Cuối cùng, quy trình lập kế hoạch và quyết định tỉnh lại không mấy tiến bộ. Từ năm 2004, đã có sử dụng đất cũng được phân cấp. Tính chất phân yêu cầu dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế xã cấp và việc thực hiện các trách nhiệm được phân hội của tỉnh phải được tham vấn rộng rãi với cấp trong hai lĩnh vực này sẽ được tìm hiểu riêng người dân, song vẫn chưa có những hướng dẫn trong chương này. cụ thể và rõ ràng. Tuy nhiên, chương này cũng 32
5. quản trị nhà nước cấp địa phương giải thích, kể cả khi được đưa ra tham vấn rộng phê duyệt, và phải đảm bảo theo đúng biên chế rãi, thì những kế hoạch này vẫn không gắn kết và tiêu chí do trung ương quy định. Tiền lương chặt chẽ với phân bổ ngân sách. cán bộ cũng phải tuân theo hướng dẫn của chính quyền trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cũng có trách nhiệm giải trình lên trên về những quyết định ngân sách của Nhiều bằng chứng cho thấy trên thực tế quyền mình. Các cơ quan chức năng trung ương quy tự chủ của các tỉnh trong việc bố trí “cán bộ chủ định những hạn mức và tiêu chuẩn nhất định mà chốt” bị hạn chế rất nhiều. Phỏng vấn sâu trong chính quyền tỉnh phải áp dụng khi phân bổ ngân năm 2007 ở bảy tỉnh22 cho thấy mức độ tự chủ sách để đảm bảo đạt được các mục tiêu phát triển của chính quyền tỉnh trong việc lựa chọn, bổ nhất định. Đối với những tỉnh nghèo như Quảng nhiệm và đề bạt “cán bộ chủ chốt” là rất hạn chế, Nam và Tiền Giang, tỉ lệ chi tiêu được định trước vì cấp ủy đảng ở tỉnh và cấp cao hơn đóng vai trò trong ngân sách địa phương có thể lên đến 80- quan trọng trong việc ra quyết định. 90%. Kể cả ở một số tỉnh giàu hơn như Khánh Hòa và Vĩnh Phúc, phần chi tiêu được định trước Trách nhiệm Giải trình ở cấp Xã này cũng chiếm đến hơn một nửa tổng ngân sách.20 Tình trạng này làm giảm khả năng linh Mặc dù được trao quyền ít hơn so với cấp tỉnh và hoạt của ngân sách và kế hoạch của tỉnh để đáp cấp huyện, song cấp xã cũng là nơi thử nghiệm ứng nhu cầu địa phương. các hệ thống trách nhiệm giải trình từ trên xuống ở mức độ đáng kể. Pháp lệnh về Dân chủ Cơ Một nghiên cứu đánh giá quản lý tài chính công sở, lần đầu được ban hành năm 1998 và sửa đổi tỉnh Sóc Trăng năm 2008 khẳng định rằng quyết năm 2003 và 2007 đã tập trung vào chính quyền định phân bổ ngân sách cho các ngành và bổ cấp xã và quy định bốn quyền cơ bản, theo châm sung ngân sách cho chính quyền cấp dưới vẫn ngôn nổi tiếng của Hồ Chủ Tịch: dân biết, dân phải tuân thủ theo nhiều chỉ đạo và định mức bàn, dân làm, dân kiểm tra. Những quyền này của trung ương, điều này rốt cuộc hạn chế quyền được áp dụng trong nhiều hoạt động ở cấp xã, tự chủ của tỉnh.21 Nghiên cứu cho biết điều này như việc sử dụng ngân sách xã và đóng góp của càng đúng hơn đối với cấp huyện và xã – họ người dân, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, dự được trao trách nhiệm quản lý và có trách nhiệm án và kế hoạch đầu tư công, quản lý sử dụng đất, giải trình lên trên, song lại ít có ảnh hưởng đối văn bản pháp lý, và các thủ tục hành chính, cùng với ưu tiên phân bổ nguồn lực và mục tiêu cung với nhiều hoạt động khác. cấp dịch vụ. Một nghiên cứu gần đây cho thấy “phạm vi ra quyết định” hạn chế của cán bộ địa Đảm bảo thông tin, tham vấn và tham gia trong phương có thể ảnh hưởng đến việc thu hút đầu quá trình ra quyết định, và giám sát đối với các tư nước ngoài và thành công của các khu kinh tế hoạt động ở cấp xã, các quyền này tạo nên một của tỉnh (Hộp 3.2). Nghiên cứu này cũng cho khuôn khổ chắc chắn để tìm hiểu hệ thống giải thấy tinh thần sẵn sàng thử nghiệm ở quy mô trình trách nhiệm từ trên xuống ở cấp xã. Trong nhỏ, là hình ảnh thu nhỏ của phong cách cải cách mười năm kể từ khi bắt đầu thử nghiệm cơ chế của Việt Nam. dân chủ cơ sở, có hai câu hỏi then chốt là (i) cơ chế này được thực hiện sâu rộng đến đâu, và (ii) Mặc dù các tỉnh có vai trò trong quyết định về hiệu quả của nó là gì. Câu hỏi thứ nhất dễ trả lời nhân lực, song họ cũng bị giới hạn. Việc quản lý hơn câu hỏi thứ hai. cán bộ ở cấp tỉnh phải tuân thủ nhiều nguyên tắc và quy trình tiêu chuẩn đã quy định trong Luật Mục Quản trị nhà nước của Điều tra Mức sống Cán bộ và Công chức Nhà nước, cũng như nhiều gia đình cho biết người dân đánh giá như thế nào biện pháp phòng chống tham nhũng quy định về mức độ được thông tin về các hoạt động ở cấp trong Luật Phòng, Chống Tham nhũng. Quy xã, và thực tế cho thấy lĩnh vực này còn cần được hoạch cán bộ phải được Hội đồng Nhân dân Tỉnh cải thiện. Khoảng một nửa số hộ ở Việt Nam cho 33
6. các thể chế hiện đại Hộp 3.2. Đổi mới trong thực hiện thẩm quyền ở cấp địa phương — Khu Kinh tế Mở Chu Lai Một nghiên cứu gần đây đã tìm hiểu kinh nghiệm của Việt Nam trong những thử nghiệm nhằm khuyến khích phát triển nông thôn, thử nghiệm này đã rút ra những bài học cả về những hạn chế của phân cấp và hiểu rõ những điều kiện để tiến hành đổi mới. Nhiều hy vọng được đặt vào Khu Kinh tế Mở Chu Lai ở tỉnh Quảng Nam với diện tích 27.000 héc-ta khi khu kinh tế này được thành lập vào năm 2003. Với việc phân cấp thẩm quyền chính sách và ngân sách cho lãnh đạo của Khu Kinh tế Mở, người ta kỳ vọng rằng cán bộ địa phương sẽ có được không gian và động cơ quản lý để thử nghiệm những chính sách và thể chế mới, và kết quả sẽ là kích thích sự phát triển của vùng này. Tuy nhiên, sau ba năm, phần lớn đều cảm thấy kết quả đạt được không có gì đáng kể. Tuy nhiên, đến nay đã có chín tỉnh được phép thực hiện Mô hình Chu Lai. Các nhà nghiên cứu xác định một số điểm hạn chế chính cần phải giải quyết để mang lại thành công cho cách tiếp cận này. Thứ nhất, họ cho rằng việc Chu Lai chỉ tập trung thu hút đầu tư nước ngoài đã lấn át mất sự chú ý dành cho phát triển khu vực tư nhân trong nước. Mặc dù một môi trường điều tiết vững mạnh dĩ nhiên là một yếu tố hấp dẫn đối với các nhà đầu tư, song nó không phải là yếu tố duy nhất – nghiên cứu cho rằng vấn đề của Chu Lai trong việc thu hút đầu tư nước ngoài vào công nghiệp chế tác và công nghiệp nhẹ chủ yếu là do vị trí và cơ chế khuyến khích đầu tư của Chu Lai, chứ không phải là chất lượng của môi trường điều tiết. Hệ quả là Chu Lai dành các nguồn lực cơ sở hạ tầng khan hiếm để giải quyết những cái mà họ cho là yêu cầu của các nhà đầu tư nước ngoài dường như ít có khả năng đến với Chu Lai (ví dụ như cảng trung chuyển quốc tế), hơn là những nhu cầu hiện tại của các doanh nghiệp tư nhân trong nước. Thứ hai, các nhà nghiên cứu nhận thấy thiết kế pháp lý của Chu Lai không tương thích với việc thử nghiệm chính sách và đổi mới thể chế. Để đáp lại kinh nghiệm của những năm 1990, thời gian mà các khu công nghiệp nông thôn không được hiệu quả như các khu công nghiệp thành thị, các nhà hoạch định chính sách đã nhắm vào cái mà họ cho là lý do của sự thành công không đồng đều, tức là việc thiếu phân cấp ngân sách và chính sách cho cán bộ địa phương. Do vậy, ý định đặt ra cho Chu Lai là sẽ trao cho lãnh đạo địa phương thêm thẩm quyền ngân sách, chính sách và pháp lý. Tuy nhiên, trên thực tế, khung pháp lý của Chu Lai đã chia thẩm quyền ra quyết định về ngân sách và chính sách trong những lĩnh vực quan trọng cho cả cán bộ địa phương và chính quyền trung ương. Hệ quả của quy trình ra quyết định đồng thuận, trong đó các bộ có lợi ích mâu thuẫn với việc thử nghiệm và thành công của Chu Lai, là những nỗ lực đổi mới của Chu Lai đã bị sa lầy. Nguồn: Eli Mazur, David Dapice, Vũ Thành Tự Anh. “Khu Kinh tế Mở Chu Lai và Phát triển Nông thôn: Phòng thí nghiệm Kế hoạch hóa Tập trung cho Đổi mới Chính sách và Thể chế.” Nghiên cứu Đối thoại Chính sách của UNDP 2008/2, Hà Nội, Tháng 7/2008. biết họ không có thông tin gì về ngân sách và trong năm 2009 nêu rõ những thách thức về cung kế hoạch của xã. Phần đông những người còn cấp thông tin ở cấp địa phương.23 Một số người lại có ít hoặc rất ít thông tin, và phần lớn những dân gặp khó khăn do không biết chữ hoặc do rào người có thông tin cho biết những thông tin cản về ngôn ngữ, giáo dục, hoặc quãng đường này không đáp ứng được nhu cầu của họ. Nhìn mà họ phải đi để lấy thông tin. Một số người cho chung, những người quan tâm đến ngân sách và biết phương thức phổ biến thông tin có vấn đề - kế hoạch cấp xã nói rằng họ tiếp cận được thông một số người dân vẫn thích loa phóng thanh hơn, tin nhưng chưa đến 50% trong số họ nói thông song phương thức này lại không hữu ích nếu để ở tin đáp ứng được nhu cầu (Hình 3.1). xa hoặc loa hoạt động không tốt, hoặc nếu người dân bị khiếm thính, hoặc không hiểu được ngôn Những lý do giải thích vì sao thông tin lại không ngữ. Nếu thông tin được phổ biến bằng ngôn ngữ đáp ứng nhu cầu khá đa dạng. Một khảo sát với nói, chẳng hạn qua loa phóng thanh, có thể sẽ cỡ mẫu nhỏ gồm 500 công dân được thực hiện ở khó khăn khi nhớ lại thông tin nếu cần – do vậy Hà Nội, Quảng Bình, Ninh Thuận và An Giang cần phải có nhiều kênh phổ biến thông tin khác 34
7. quản trị nhà nước cấp địa phương nhau. CuốiHình cùng, 3.1. một Thông số ngườitin đáp cho ứng rằng nhu tháicầu củađộ hộ giachính đình sách về ngânkhác sácnhau.h và Phần kế hoạch đông của chưa xã từng đưa và năng lực của cán bộ không giúp(trong ích gì. số những ngườira ý quankiến tâm)gì về ngân sách và kế hoạch của xã, và nguyên nhân thường được viện dẫn nhất là họ Quyền thứ hai được thiết lập trong Pháp lệnh không được hỏi ý kiến. (Hình 3.2) Tuy nhiên, Dân chủSử ở dụng Cấp tiềncơ đóngsở là gópquyền của đượcngười thamdân ở vấn. khó hình dung được một mô hình tham vấn nào Mục Quản trị nhà nước của VHLSS hỏi người có thể đảm bảo cho mọi người dân đều cảm thấy đượcSử dụng phỏng ngân vấn sách về và sự đóng tham góp gia của của Chính họ phủvào các được lấy ý kiến, hoặc biết được đâu là cơ sở hợp quy trình xây dựng luật pháp hay hoạch định lý trong trường hợp này. Những nguyên nhân Phí và lệ phí do chính quyền xã thu Hình 3.1. Thông tin đáp ứng nhu cầu của hộ gia đình về ngân sách và kế hoạch của xã Kế hoạch phát triển KT-XH ở cấp xã (trong số những người quan tâm) Kế hoạch đầu tư CSHT ở cấp xã SửKế dụnghoạch tiền tái đóngđịnh cưgóp và của đền người bù cấp dân xã ở Sử dụng ngânQuy sách hoạch và đóng sử gópdụng của đất Chính ở cấp phủ xã Phí và lệ phí do chính quyền xã thu 0% 25% 50% 75% 100% Có thông tin đáp ứng nhu cầu của người trả lời Kế hoạch phát triển KT-XH ở cấp xã Kế hoạch đầu tư CSHT ở cấp xã Kế hoạch tái định cư và đền bù cấp xã Quy hoạch sử dụng đất ở cấp xã 0% 25% 50% 75% 100% Có thông tin đáp ứng nhu cầu của người trả lời Nguồn: Tự tính toán dựa trên mục quản trị Điều tra MSHGĐ 2008. Hình 3.2. Hộ gia đình cho ý kiến về kế hoạch và ngân sách xã trong thời kỳ 2006 – 2008 Sử dụng đóng góp của người dân ở xã Sử dụng ngân sách / trợ cấp của Chính phủ ở xã Phí và lệ phí do cấp xã thu Hình 3.2. Hộ gia đình cho ý kiến về kế hoạch và ngân sách xã trong thời kỳ 2006 – 2008 Kế hoạch phát triển KT-XH ở cấp xã Kế hoạch đầu tư CSHT ở cấp xã Kế hoạch tái định cư và đền bù cấp xã Sử dụng đóng góp của người dân ở xã Sử dụng ngân sáchKế hoạch/ trợ cấp sử của dụng Chính đất ởphủ cấp ở xãxã Phí và lệ phí do cấp xã thu 0% 25% 50% 75% 100% Kế hoạch phát triển KT-XH ở cấp xã Nguồn: Tự ước tính dựa trên mục quản trị Điều tra MSHGĐ 2008. Kế hoạch đầu tư CSHT ở cấp xã Kế hoạch tái định cư và đền bù cấp xã 35 Kế hoạch sử dụng đất ở cấp xã 0% 25% 50% 75% 100%
8. các thể chế hiện đại khác thường được mọi người nhắc đến giải thích hiện rõ nhất ở các địa phương có chương trình cho việc không bày tỏ quan điểm về những công 135. Trong chương trình này, người dân ở mỗi xã việc của xã bao gồm: vấn đề quá phức tạp (theo được tham gia lựa chọn những dự án phản ánh 7-8% số người không tham gia ý kiến), hoặc tốt nhất ưu tiên của họ. Chương trình 135 nổi bật những ý kiến của họ dù sao cũng không được nhờ nguyên tắc trao quyền và áp dụng các cơ chế xem xét đến (10-13% số người không tham gia mới nhằm tăng cường trách nhiệm giải trình từ ý kiến). trên xuống. Những quyền cơ bản khác được quy định trong Với vai trò nổi bật như một chương trình giảm Pháp lệnh Dân chủ Cơ sở là quyền quyết định nghèo và những nỗ lực đầy tham vọng nhằm và quyền giám sát. Các quy trình này được thể tăng cường sự tham gia, Chương trình 135 đã Bảng 3.1. Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định và giám sát các công trình cơ sở hạ tầng ở các xã thuộc Chương trình 135 ở các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước và Sóc Trăng Loại công trình hạ Số hộ biết về Số hộ đóng Số hộ tham Số hộ tham gia Số hộ tham gia tầng công trình hạ góp đầu vào gia chọn địa vào xây dựng giám sát thi tầng (%) cho công trình điểm công công trình, công, trong số hạ tầng24, từ số trình, trong số trong số hộ hộ đóng góp đầu những hộ biết hộ đóng góp đóng góp đầu vào (%) về công trình đầu vào (%) vào (%) (%) Điện 54 67 88 21 2 Đường giao thông 74 50 86 13 11 Trường học 71 33 97 8 5 Cung cấp nước sạch 73 41 92 43 0 Trạm y tế 61 17 93 13 0 Chợ 87 27 100 0 0 Nhà văn hóa 78 26 100 0 0 Thủy lợi 85 50 88 52 10 Trung bình 73 39 93 19 4 Nguồn: Báo cáo Kết quả Khảo sát bằng Thẻ Báo cáo Công dân về mức độ hài lòng của người dân với Chương trình 135-II (Quyến và CS, 2009) Bảng 3.2. Tham gia vào quá trình ra quyết định và giám sát các dự án hạ tầng cấp xã; các xã thuộc các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước, và Sóc Trăng Dự án thuộc Dự án thực hiện tại các xã 135-II do các CT135-II chương trình khác tài trợ Phần trăm số dự án có tổ chức các cuộc họp với 86.6 80.0 sự tham gia của người dân để lựa chọn dự án Phần trăm các dự án được người dân giám sát 81.9 72.4 Nguồn: Kết quả Điều tra mức độ hài lòng của người dân đối với chương trình 135-II bằng Thẻ Báo cáo Công dân (Quyến và CS, 2009) 36
9. quản trị nhà nước cấp địa phương Bảng 3.3. Tiếng nói của người dân và cán bộ xã: Đâu là những khó khăn trong việc thực hiện quy chế “dân chủ cơ sở”? Khó khăn liên quan đến chính quyền Khó khăn liên quan đến người dân 8 xã ở Tỉnh • Chính quyền xã không hiểu rõ tầm quan trọng • Nhận thức của người dân về nội Thái Bình của vấn đề dân chủ trong quá trình thảo luận dung quy chế dân chủ cơ sở chưa và ra quyết định. được đầy đủ. • Phần lớn lãnh đạo chính quyền xã không đủ • Người dân ít quan tâm đến quyền năng lực chuyên môn, thiếu động cơ tổ chức được biết, quyền được bàn và các cuộc họp thảo luận với người dân. quyết định. • Cán bộ không tích cực tạo điều kiện và trao • Người dân còn bận lo “kiếm ăn” quyền cho người dân tham gia thảo luận và và có nhiều vấn đề cá nhân phải ra quyết định. quan tâm hơn là các vấn đề của • Một số nội dung được đưa ra thảo luận với cộng đồng. người dân chỉ mang tính hình thức, một số • Người dân tập trung vào các quy nội dung khác không được mang ra bàn bạc. định liên quan đến lợi ích kinh tế, • Nội dung các thông tin được công bố không và không quan tâm đến các quy phù hợp với địa phương, và hình thức công định phục vụ cho mục đích phát bố thông tin ít khi được áp dụng hoặc áp dụng triển địa phương nói chung không đầy đủ. • Người dân có dân trí thấp, nên • Một số cán bộ không muốn người dân biết không hiểu rõ vấn đề. nhiều hơn, hoặc không muốn trao quyền cho • Người dân sợ rằng cuộc họp được người dân giám sát mình. tổ chức để yêu cầu người dân • Đôi khi người dân không được mời tham gia đóng góp tiền hoặc hiện vật, do hoặc chính quyền không cho họ tham gia vậy rất ít người tham gia. giám sát. • Trong những cuộc họp có ít • Chính quyền xã không huy động rộn rãi, tin người, người dân ngại thể hiện tưởng và trao quyền cho các tổ chức xã hội quan điểm của mình. dân sự tham gia cung cấp thông tin cho người dân và thực hiện quyền giám sát. 4 xã ở tỉnh • Chính quyền địa phương nhận thức hạn chế • Ở những xã giàu hơn, người dân Sơn La, Thái về mục tiêu chiến lược của dân chủ cơ sở, và chủ yếu quan tâm đến các vấn đề Bình, Gia Lai, họ coi dân chủ là một vấn đề nhạy cảm. kinh tế cá nhân hơn là các vấn đề và Trà Vinh • Cán bộ sợ rằng trao quyền cho người dân sẽ của nhà nước đánh mất quyền lực và thẩm quyền của mình • Ở các xã ít có ý thức cộng đồng, • Cán bộ không toàn tâm với quy chế dân chủ các cuộc họp càng ít thu hút được cơ sở người dân tham gia. • Thiếu nguồn tài trợ cụ thể cho việc thực hiện • Ở các xã nghèo và các xã có một dân chủ cơ sở số người dân nhập cư, người dân • Lương cán bộ thấp, không đủ hấp dẫn những ít tích cực tham gia bàn bạc và người có năng lực và động viên họ dành tâm thường đồng ý với bất kỳ đề xuất sức cho những vấn đề của nhà nước như dân nào được đưa ra. chủ cơ sở. • Mức độ trách nhiệm giải trình của chính quyền xã lên cấp trên về các hoạt động dân chủ cơ sở rất thấp. Nguồn: Điều tra về Quy chế Dân chủ ở Cơ sở – Tình hình thực hiện và Năng lực Tổ chức của các Tổ chức Xã hội ở Tỉnh Thái Bình (Sở Nội vụ và Liên hiệp các hội khoa học kỹ thuật tỉnh Thái Bình, 2009); Huy động các tổ chức nông thôn tham gia phát triển bình đẳng và sinh kế bền vững, Tổ chức Quản lý Nhà nước - nghiên cứu tình huống Ban Chỉ đạo Dân chủ Cơ sở (CAP, IPSARD, 2008). 37
10. các thể chế hiện đại nhận được nhiều sự chú ý đáng kể nhằm tìm Dùng những hướng dẫn cho chương trình 135 hiểu việc thực hiện chương trình. Các biện pháp làm cơ sở đánh giá, nghiên cứu này đã tìm hiểu nhằm tăng cường sự tham gia đã được thực hiện hai dự án ở mỗi xã trong số 25 xã khác nhau, 5 khá triệt để ở một số vùng, song ở các vùng khác xã thuộc mỗi tỉnh Lai Châu, Cao Bằng, Quảng mức độ thực hiện kém hơn. Một khảo sát thực Bình, Gia Lai và Sóc Trăng. Kết quả nghiên cứu hiện năm 2009 về các xã của Chương trình 135 khá khác nhau. Không thể phủ nhận là sự tham ở bốn tỉnh cho biết mức độ tham gia vào quá gia của cấp xã vào việc quản lý dự án đã tăng trình ra quyết định về các dự án hạ tầng ở bốn lên trong giai đoạn hai của Chương trình, và mối tỉnh là rất cao đối với những người biết về công quan hệ giữa cấp xã và cấp huyện trong việc thực việc xây dựng cơ sở hạ tầng, song sự tham gia hiện dự án cũng được tăng cường – đây là những chủ yếu chỉ dừng lại ở việc lựa chọn địa điểm thành tựu rất quan trọng. Đồng thời, vai trò và dự án. Mức độ tham gia vào việc ra quyết định năng lực của cấp xã thường không đạt đến mức trong quá trình xây dựng công trình không được độ cần thiết để giao hoàn toàn trách nhiệm làm cao, và tham gia vào hoạt động giám sát rất yếu chủ đầu tư cho xã. Khẳng định những kết quả (Bảng 3.1). của các nghiên cứu khác, việc lựa chọn dự án vẫn nằm ở cấp huyện. Một số cơ chế giải trình Mặc dù mức độ tham gia trong Chương trình 135 trách nhiệm mới cũng không được phát huy hiệu có vẻ cao, song để hiểu được các cơ chế này thực quả như mong muốn. Ở một số nơi, việc tham sự thúc đẩy trách nhiệm giải trình hướng xuống gia của người dân không được lồng vào quá dưới như thế nào thì cần phải trả lời thêm hai câu trình ra quyết định, vì các cơ quan chức năng hỏi: cơ sở ban đầu để đo lường mức độ tham gia địa phương thường cho rằng tham gia đi đôi với là gì, và sự tham gia trên thực tế là như thế nào? rủi ro (mất quyền kiểm soát) hơn là cơ hội (thực hiện tốt hơn). Để trả lời câu hỏi đầu tiên, một nghiên cứu đã đánh giá kiểm chứng, không chỉ hỏi về các dự án Mặc dù tầm quan trọng của Dân chủ Cơ sở đối của Chương trình 135 có sự tham gia và giám sát với cách tiếp cận từng bước của Việt Nam đối của người dân mà còn cả các dự án khác trong với phân cấp và trách nhiệm giải trình là không xã. Kết quả như được trình bày trong bảng 3.2 thể phủ nhận, và cũng đã có những kết quả cụ cho thấy những dự án khác cũng có mức độ tham thể, song các nghiên cứu về Chương trình 135 gia khá cao trong việc lựa chọn dự án, và cũng và số liệu từ hợp phần Quản trị nhà nước của thường được người dân giám sát. Tuy nhiên, VHLSS đều cho thấy một số cơ chế mới về trách trong cả hai trường hợp, tần suất tham gia và nhiệm giải trình hướng xuống dưới mới chỉ đang giám sát đối với các dự án thuộc Chương trình bám rễ. Bảng 3.3 phác ra một số khó khăn được 135 dường như có mức độ cao hơn. nêu lên trong hai cuộc khảo sát quan trọng khác về việc thực hiện quy chế dân chủ cơ sở. Những Để trả lời cho câu hỏi thứ hai về thực tế của hoạt khó khăn này không chỉ liên quan tới việc thực động tham gia sẽ cần có hình thức phân tích hiện các quy chế bởi chính quyền địa phương, khác. Một nghiên cứu tiến hành trong năm 2009 mà còn liên quan cả đến những yếu tố con người, sử dụng các cuộc phỏng vấn bán cấu trúc với như thiếu sự quan tâm, trình độ chuyên môn kém nhiều cán bộ cấp huyện và cấp xã, Ban Quản lý và cả sự ngần ngại trong việc bày tỏ quan điểm. CT135 và Ban Giám sát, trưởng thôn, đại diện tổ chức đoàn thể và người dân để tìm hiểu tình hình Bất chấp những thách thức đối với quy chế dân phân công trách nhiệm và thẩm quyền giữa cấp chủ cơ sở từ nhận thức cho đến văn hóa tổ chức, huyện và cấp xã trong việc lựa chọn dự án, và từ năng lực yếu đến những thách thức thực tế, cấp nào sẽ ra quyết định cấp vốn cho dự án, cấp những tiến bộ đạt được cho đến nay là rất đáng nào chịu trách nhiệm thực hiện và giám sát.25 kể. Thực tế, áp dụng cách tiếp cận phát triển dựa 38
11. quản trị nhà nước cấp địa phương Hộp 3.3. Tác động của sự tham gia đối với phát triển Việt Nam là một thử nghiệm tự nhiên để có thể có một đánh giá “tốt” về tác động của sự tham gia. Thử nghiệm tự nhiên này diễn ra từ cuối thập niên 90 đến năm 2005, khi nhiều cộng đồng trên khắp cả nước được tiếp cận với các chương trình Phát triển Dựa trên Cộng đồng (CDD) và các chương trình tương tự với mức độ tham gia hạn chế. Do cả hai loại dự án được thực hiện trên cùng một địa bàn nên có thể so sánh giữa “bối cảnh xã hội và văn hóa hình thành đời sống và tổ chức của các đối tượng thụ hưởng”. Cả hai loại chương trình đều do chính phủ Việt Nam quản lý, cả hai đều có chung các loại hình tiểu dự án như nhau và cả hai đều huy động những nguồn lực tương tự từ cộng đồng. Song phương thức CDD được ủng hộ bởi những nhà hoạt động phát triển tin tưởng hơn vào lợi ích của việc tham gia, và muốn tạo ra hiệu ứng minh họa. Do vậy, phương thức CDD bao gồm những bước đi rõ ràng về quá trình tham vấn và lấy ý kiến của các cộng đồng liên quan ở một vài giai đoạn trong cả quy trinh, từ lựa chọn tiểu dự án đến thi công và giám sát tài chính. Thử nghiệm này kết thúc vào năm 2005 vì chính quyền tin rằng phương án có sự tham gia thực sự ưu việt, và áp dụng nó trong giai đoạn tiếp theo trong chương trình phát triển địa phương trên cả nước. Kể từ thời điểm đó, các cộng đồng địa phương ở Việt Nam tiếp tục được tiếp cận với nhiều chương trình phát triển địa phương khác, tất cả đều theo đặc điểm CDD. Nghiên cứu này sử dụng thử nghiệm tự nhiên của Việt Nam để đánh giá những phương thức mà sự tham gia có tác động tới kết quả phát triển ở cấp địa phương. Đánh giá này tập trung vào 24 cộng đồng được nhận dự án theo cả hai chương trình, và đã thực hiện tất cả 162 tiểu dự án theo cả phương thức CDD lẫn phương thức ít có sự tham gia hơn. Xét trên góc độ phương pháp luận, đánh giá này dựa vào số liệu thống kê và các cách tiếp cận tham gia. Về mặt thống kê, thông tin chi tiết được thu thập về các đặc điểm của cộng đồng, tính chất tiểu dự án, các mục chi tiêu và hồ sơ của những người chịu trách nhiệm thực hiện. Về khía cạnh tham gia, thảo luận nhóm tập trung với dân làng và cán bộ địa phương được thu thập (riêng) để lấy ý kiến của họ về các đặc điểm và tác động của các tiểu dự án được thực hiện theo hai phương thức khác nhau. Không có gì ngạc nhiên, kết quả nằm ở giữa hai thái cực là sự tin tưởng lạc quan của các nhà theo trường phái phát triển và sự hoài nghi lành mạnh của các nhà hàn lâm. Mặt khác, không có sự khác biệt lớn giữa những đánh giá của người dân và cán bộ địa phương. Sau khi điều chỉnh theo các đặc điểm quan sát được về cộng đồng, các tiểu dựa án và những người chịu trách nhiệm thực hiện, có vẻ như các dự án có sự tham gia nhìn chung mang lại kết quả tốt hơn. Nhưng chúng cũng không mang lại những điều kỳ diệu ở mọi nơi. Khoảng cách giữa hai loại chương trình có ý nghĩa về mặt thống kê đối với một số kết quả, còn số khác thì không. Nguồn: “Tham gia mang lại sự khác biệt như thế nào? Bằng chứng từ các cộng đồng có nhiều chương trình ở Việt Nam” (Đoàn Hồng Quang và Martin Rama, 2009). vào cộng đồng trong việc quản lý các dự án đầu thân họ có nhận thức tốt hơn về những yêu cầu tư cấp xã cho thấy những tác động tích cực đối về dân chủ cơ sở. với kết quả phát triển (Hộp 3.3). Một giải pháp khác là nâng cao động cơ cho Nâng cao nhận thức của cán bộ xã, bồi dưỡng kỹ người dân tham gia và giám sát ở cấp cơ sở. năng và tăng cường hỗ trợ tài chính cho dân chủ Tất nhiên, điều này đòi hỏi phải thực hiện công cơ sở có thể góp phần cải thiện việc thực hiện tác tuyên truyền để đảm bảo mọi người dân đều quy chế rất nhiều. Như đã thấy trong Bảng 3.3 được biết về những quyền dân chủ cơ sở của nhận thức hạn chế của cán bộ về tầm quan trọng mình. Nhưng điều đó cũng vẫn chưa đủ. Như đã chiến lược của dân chủ cơ sở là một yếu tố gây thấy ở trên, một tỉ lệ đáng kể người dân không cản trở chính. Bên cạnh đó, cán bộ có thể chủ tham gia bàn bạc công việc của xã vì họ nghĩ động hơn trong việc lấy ý kiến của người dân rằng ý kiến của họ không được xem xét đến. Để nếu họ được giao các nguồn lực tài chính để thực cải thiện tình hình này, ý kiến đóng góp từ các hiện các hoạt động dân chủ cơ sở, và nếu bản buổi tham vấn cần tới được cấp có thẩm quyền 39
12. các thể chế hiện đại quyết định, thường không phải là cấp xã, và kết quyết định về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội quả tham vấn và giám sát phải được phản hồi trở của chính quyền địa phương được phân cấp, và lại cho người dân. sau đó đến năm 2003 chính quyền địa phương các cấp được giao nhiều trách nhiệm hơn trong Quy trình Lập kế hoạch việc điều phối, phân bổ ngân sách và hoàn thiện kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở địa phương Quy trình lập kế hoạch ở Việt Nam có một lịch mình. Các cơ quan trung ương, như Bộ Kế hoạch sử lâu dài, từ thời kỳ kế hoạch hóa tập trung, và Đầu tư và Bộ Tài chính hiện nay chỉ cung cấp trong đó bản kế hoạch quy định chi tiết, cụ thể cả định hướng phát triển nói chung và giới hạn về xã hội, từ doanh nghiệp đến người nông dân phải ngân sách (bước đầu tiên),và các cơ quan lập kế đóng góp những gì. Khi Việt Nam tăng cường hoạch (các tỉnh, bộ ngành) xây dựng kế hoạch phân cấp, trao quyền cho doanh nghiệp và người chi tiết của mình nộp cho Bộ Kế hoạch và Đầu dân tự ra quyết định cho mình, và được hưởng tư tổng hợp (bước thứ hai). Như vậy, quy trình những thành quả hay phải gánh chịu những hậu lập kế hoạch đã bớt tính chất từ trên xuống hơn quả từ quyết định của mình, thì vai trò của kế nhiều so với trước. Nhưng ở một vài góc độ, cân hoạch cũng đã thay đổi. Mặc dù các kế hoạch đối quyền lực giữa các cấp chính quyền với cấp vẫn còn chỉ tiêu, song càng ngày người ta càng trực tiếp cao hơn vẫn còn chưa đồng đều. nhận thức rõ, đây chỉ là chỉ tiêu định hướng. Và mặc dù không thể đạt được tốc độ tăng trưởng Hơn nữa, tầm nhìn về vai trò của công tác lập của cả nền kinh tế hay của một ngành nhất định kế hoạch cũng còn khác nhau, từ thái cực này - nào đó chỉ đơn thuần bằng những con số nằm những phương pháp lập kế hoạch cũ vẫn được trong kế hoạch, song có thể đặt nền tảng cho việc tiếp tục do thói quen, sang thái cực khác – coi đạt được các chỉ tiêu đó bằng cách lên kế hoạch kế hoạch đã lỗi thời, không còn hữu ích gì nữa thật cẩn thận cho hoạt động đầu tư và xây dựng trong nền kinh tế định hướng thị trường. Sự thật cơ sở hạ tầng, dựa trên những hiểu biết rõ ràng nằm ở khoảng giữa: mặc dù một vài khía cạnh về nhu cầu và nguyện vọng của người dân và của cách làm kế hoạch cũ có thể đã lỗi thời, đặc doanh nghiệp. Do trách nhiệm cung cấp dịch vụ biệt là các chỉ tiêu sản lượng kinh tế, song những và các phương tiện đảm bảo tài chính cho các khía cạnh khác của công tác kế hoạch thậm chí trách nhiệm đó đã được phân cấp xuống địa lại còn quan trọng hơn trong một nền kinh tế phương các cấp, và một số trách nhiệm lập kế phân cấp. hoạch đầu tư cũng đã được phân cấp, cũng cần phải đánh giá xem những mối quan hệ về trách Theo hầu hết những thông tin có được, quy trình nhiệm giải trình đã thay đổi như thế nào. lập kế hoạch ở các tỉnh trên thực tế đã có tính chất tham gia, mặc dù tầm nhìn về sự tham gia đầy đủ Vai trò thay đổi của kế hoạch trong nền kinh tế có lẽ chưa đạt được tiềm năng. Chẳng hạn, một định hướng thị trường không phải lúc nào cũng nghiên cứu điển hình về công tác lập kế hoạch được các bên liên quan hiểu giống như nhau. địa phương ở tỉnh Hòa Bình27 cho thấy sự tham Một nghiên cứu tình huống26 tập trung vào các gia của người dân địa phương vào quy trình lập tỉnh Điện Biên, Đồng Tháp và Ninh Thuận cho kế hoạch là tương đối hạn chế, mặc dù gần đây thấy công tác lập kế hoạch được coi là trách đã được cải thiện rất nhiều. Các chỉ tiêu đưa ra nhiệm của riêng ngành kế hoạch chứ không phải trong kế hoạch thường là do cấp tỉnh phân bổ, và là công việc của mọi cán bộ. Điều này đã hạn không thực sự được bàn bạc với địa phương hay chế đến mức tối thiểu sự đóng góp từ các đơn vị dựa trên những phân tích thực tế. Hơn nữa, bản chuyên môn, những người đóng vai trò rất quan thân các chỉ tiêu hầu như cũng chỉ tập trung vào trọng trong việc đưa ra các chỉ tiêu thực tế. Tuy đầu vào và đầu ra cho cả nền kinh tế, giống như nhiên, cách tiếp cận lập kế hoạch từ trên xuống truyền thống kế hoạch hóa tập trung trước đây, như trước kia nhìn chung đã thay đổi căn bản hơn là các kết quả phát triển của yếu tố thể chế cùng với công cuộc đổi mới. Năm 1989, quyền và các yếu tố khác trong nền kinh tế định hướng 40
13. quản trị nhà nước cấp địa phương thị trường. Công tác kế hoạch trong nền kinh tế hoạch có một vài nguyên nhân. Nhiều sáng kiến, thị trường định hướng nhiều hơn vào việc trang dự án đổi mới công tác lập kế hoạch do các cơ bị cho xã hội hoạt động có hiệu quả, hơn là chỉ quan UN thực hiện ở nhiều tỉnh đã cho thấy vấn đạo hoạt động của xã hội. đề thể chế là cản trở lớn nhất trong việc biến công tác lập kế hoạch có sự tham gia thành hiện thực ở Một nghiên cứu tình huống khác tại Đà Nẵng và cấp huyện và cấp xã. Các cơ quan kế hoạch ở cấp Bắc Ninh28 cho thấy các bên liên quan rất ít tham trung ương và tỉnh được tổ chức tốt, song xuống gia vào việc xây dựng quy hoạch đầu tư xây dựng đến cấp huyện và xã thì đội ngũ làm kế hoạch rất cơ bản. Mặc dù quy trình lập kế hoạch nội bộ đã mỏng. Ở cấp huyện có phòng kế hoạch tài chính trở nên minh bạch hơn, song việc chia sẻ thông với vai trò chính chỉ là quản lý tài chính và rất ít tin ngay trong hệ thống chính phủ không phải để ý đến mảng kế hoạch. Ở cấp xã không có cán lúc nào cũng được đầy đủ. Mặc dù trong luật đã bộ chuyên trách về kế hoạch – trong thời điểm quy định29 phải có sự tham gia của cộng đồng lập kế hoạch, nhiệm vụ làm kế hoạch được giao vào quá trình xây dựng quy hoạch đầu tư chi tiết, cho bất kỳ cán bộ nào theo quyết định của Ủy song hoạt động tham vấn với cộng đồng rất hạn ban Nhân dân xã, ví dụ như cán bộ thống kê xã chế, chủ yếu diễn ra ở những lĩnh vực được coi là hay thư ký ủy ban. Bên cạnh đó, thời gian xây có ảnh hưởng đáng kể đến người dân. Một phần dựng kế hoạch rất ngắn vì các tỉnh chỉ có chưa lý do có thể là do sự yếu kém của hệ thống thông đầy hai tháng để làm kế hoạch và nộp cho Bộ Kế tin hỗ trợ cho quy trình lập kế hoạch. Những hệ hoạch và Đầu tư; các xã thường có khoảng 10 thống này tiếp tục thiên về báo cáo hành chính và ngày để xây dựng kế hoạch phát triển hàng năm phù hợp hơn với phong cách xây dựng kế hoạch của xã. Hạn chế về thời gian, thiếu kỹ năng và kiểu cũ. Dữ liệu ở cấp xã và cấp thôn bản không cả thiếu cán bộ kế hoạch chuyên trách là những được thu thập một cách hệ thống. yếu tố góp phần vào sự thiếu hụt thực tiễn làm kế hoạch có sự tham gia ở cấp cơ sở. Mức độ sẵn sàng đầu tư xây dựng năng lực tham gia và cung cấp thông tin ở các cấp chính quyền Một số người còn nhận thức sai lầm về sự tham địa phương một phần tùy thuộc vào thẩm quyền gia của người dân trong lĩnh vực phát triển. Một mà họ có để thực hành những cách tiếp cận này. số cán bộ cho rằng người dân không mấy hiểu Nếu chính quyền cấp cao hơn không muốn phân biết về kế hoạch phát triển, và thực hiện tham cấp thẩm quyền lập kế hoạch cho cấp dưới, hoặc vấn thực chất là rất tốn kém, cả về thời gian lẫn nếu như mức độ phân cấp trong phân bổ ngân kinh phí. Mặt khác, nhiều người đơn giản là sách thấp, thì lợi ích đối với cán bộ địa phương không quan tâm. Trong mục Quản trị nhà nước trong việc áp dụng cách tiếp cận có sự tham gia của VHLSS, chỉ có một phần ba số người trả lời sẽ thấp. Mặc dù mức độ phân cấp cho tỉnh là tỏ ra quan tâm đến KHPTKTXH và kế hoạch rất lớn, song mức độ quyền hạn và ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản cấp xã. Mặc dù vậy, kể trao cho chính quyền cấp dưới thấp hơn khá cả một số ít người dân quan tâm cũng có thể làm nhiều đã làm giảm sự nhiệt tình đối với các cơ cho quá trình tham vấn trở nên thành công. chế trách nhiệm giải trình mới. Một vai trò của chính quyền trung ương trong một hệ thống phân Sự tham gia và tham vấn có thể theo chiều dọc, cấp là giúp chính quyền địa phương xây dựng như giữa đội ngũ làm ngành kế hoạch và người năng lực và tăng cường các kênh thông tin để địa dân địa phương, hay theo chiều ngang, như giữa phương có thể học hỏi lẫn nhau. các cơ quan ban ngành, và hình thức tham vấn theo chiều ngang vẫn còn yếu. Ở cấp địa phương, Việc thực hiện tham vấn không có gì phải nghi mọi người thường chỉ muốn làm việc gói gọn ngờ - chính sách do Thủ tướng Chính phủ đưa ra trong phạm vi an toàn của mình, hơn là phối hợp yêu cầu phải tiến hành tham vấn trong quá trình liên ngành, dẫn đến sự chồng chéo, trùng lắp và ít lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm của phối hợp để giải quyết những vấn đề chung. Kinh tỉnh. Sự thiếu tham gia trong quy trình lập kế nghiệm của UNICEF trong việc đẩy mạnh công 41
14. các thể chế hiện đại tác lập kế hoạch liên ngành ở một số tỉnh nhằm Kết quả là hiện nay, công tác lập kế hoạch ở tỉnh giải quyết các vấn đề trẻ em một cách toàn diện đưa ra một danh sách nguyện vọng, chứ không cho thấy không dễ gì đạt được sự đồng thuận về phải là một tầm nhìn chiến lược để quản lý. các vấn đề chung vốn cần phải có hành động tập thể. Thiếu kỹ năng và động cơ, kết hợp với việc Có thể tìm hiểu rõ hơn về hiệu quả của quá trình thiếu cơ chế phối hợp chính thức chính là một phân cấp và các cơ chế trách nhiệm giải trình thách thức lớn trong việc thiết lập và tăng cường mới một cách hệ thống thông qua một quy trình các quan hệ hàng ngang giữa các ban ngành chức theo dõi và đánh giá công tác lập kế hoạch và năng. Cần lưu ý rằng cách tổ chức một cuộc họp ngân sách ở địa phương, song tại thời điểm hiện lập kế hoạch Phát triển kinh tế xã hội hàng năm nay những quy trình này vẫn chưa phát triển ở như hiện nay ở cấp tỉnh là không đủ để xác định địa phương. Ví dụ như nghiên cứu tình huống vấn đề và đạt được đồng thuận về cách giải quyết Hòa Bình cho thấy trên thực tế việc theo dõi vấn đề bằng cách tiếp cận liên ngành. Hơn nữa, và đánh giá rất ít được thực hiện, và do đó việc tình trạng thiếu hụt kỹ năng của Sở Kế hoạch và đánh giá việc thực hiện những kế hoạch trước Đầu tư và Ủy ban Nhân dân Tỉnh vốn được giao đây không cung cấp được thông tin cho công tác nhiệm vụ điều phối hoạt động phát triển ở cấp lập kế hoạch cho tương lai. Trong một số trường địa phương là một cản trở khác đối với việc thiết hợp điều này là do thiếu nhận thức đầy đủ cả về lập các mối liên kết liên ngành. vai trò và quy trình theo dõi và đánh giá, dẫn đến việc lựa chọn các chỉ tiêu không phù hợp, Vấn đề năng lực cũng thể hiện rất rõ ràng trong đặc biệt là quá chú trọng đến các chỉ tiêu đầu mối quan hệ giữa kế hoạch và ngân sách, cả ngân vào như xây được bao nhiêu trường học hay nuôi sách thường xuyên lẫn ngân sách đầu tư xây dựng được bao nhiêu con heo, thay vì các chỉ tiêu kết cơ bản, và đảm bảo sao cho các kế hoạch ngành quả. Trên thực tế, sự hiểu biết về công tác kế đi theo các chính sách thích hợp. Mặc dù các hoạch kế thừa từ hệ thống cũ có thể là nguyên tỉnh được trao quyền chủ động trong việc lên kế nhân dẫn đến tình trạng thiếu sự lồng ghép hoạt hoạch phát triển kinh tế xã hội, song lại ít có sự động theo dõi và đánh giá vào quy trình lập ngân hỗ trợ từ trung ương để làm cho việc xây dựng sách. Vẫn còn có xu hướng coi các chỉ tiêu số kế hoạch dựa trên bằng chứng và đảm bảo tính lượng là mục đích cuối cùng, chứ không phải là thực tế, khả thi của kế hoạch từ góc độ nguồn kết quả do chính sách sinh ra và chỉ tiêu để theo lực. Những thách thức khác bao gồm hướng dẫn dõi tiến bộ và điều chỉnh chính sách. Cuối cùng, lập kế hoạch thiếu rõ ràng và thời gian dành cho nghiên cứu tình huống này cũng xác định một các tỉnh xây dựng và nộp kế hoạch quá ngắn. hạn chế lớn là còn thiếu số liệu tốt về kết quả phát triển ở cấp huyện và cấp xã để tiến hành Nghiên cứu tình huống tỉnh Hòa Bình cung cấp công tác lập kế hoạch một cách thực tiễn và dựa một số bài học hữu ích về việc khó có sự phối trên bằng chứng. hợp giữa các bên. Mặc dù Hòa Bình có cam kết cải cách rất cao với sự hỗ trợ của các nhà tài trợ, Mối quan tâm của các nhà tài trợ đối với việc song mối liên hệ giữa kế hoạch và phân bổ ngân tăng cường công tác kế hoạch và ngân sách ở cấp sách lại khá yếu, và tương tự là quan hệ giữa kế địa phương có thể dẫn đến những hệ quả ngoài hoạch đầu tư và chi thường xuyên. Các chương dự kiến, nếu không được quản lý một cách đúng trình khác nhau có các yêu cầu báo cáo khác đắn. Như đã mô tả ở trên, nhiều chương trình của nhau cũng gây nhiều khó khăn hơn cho chính cả chính phủ và nhà tài trợ nhắm vào những vùng quyền địa phương. Hơn nữa, ít có thông tin qua được coi là có năng lực thực hiện kém nhất. Điều lại giữa những người lập ngân sách đầu tư - Bộ này là hợp lý vì đây là những vùng có tỉ lệ nghèo Kế hoạch và Đầu tư và Sở Kế hoạch và Đầu tư ở cao nhất, song khi không có sự điều phối thận tỉnh, với những người lập ngân sách chi thường trọng thì các cán bộ địa phương không những có xuyên - Bộ Tài Chính và Sở Tài chính, dẫn đến thể bị ngập trong trách nhiệm, mà còn bị nhấn rất ít gắn kết giữa hai loại phân bổ ngân sách này. chìm trong những chỉ đạo, hướng dẫn về cách thức thực hiện chính sách. Ví dụ trong trường 42
15. quản trị nhà nước cấp địa phương Hộp 3.4. Lập kế hoạch và ngân sách có sự tham vấn ở Hòa Bình Tỉnh Hòa Bình rất quyết tâm đổi mới công tác lập kế hoạch và với sự hỗ trợ của JICA và SDC, Hòa Bình đã bắt đầu có những tiến bộ tích cực trong phương thức xây dựng kế hoạch và ngân sách. Hòa Bình bắt đầu tinh giản quy trình lập kế hoạch bằng việc soạn thảo bộ “hướng dẫn lập kế hoạch” cho cấp xã và cấp huyện, trong đó có những thực tiễn lập kế hoạch tốt hơn, như có sự tham gia của người dân địa phương trong quy trình lập kế hoạch, nhấn mạnh vào việc phân tích tình hình dựa trên bằng chứng, và xác lập ưu tiên để can thiệp chính sách, cùng những hoạt động tham vấn tích cực cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 5 năm của tỉnh (2006-2010). Một nghiên cứu tình huống về đổi mới công tác kế hoạch xác định có bốn yếu tố chính dẫn đến thành công: ▪▪ Khuôn khổ rõ ràng. Đổi mới công tác kế hoạch ở cấp địa phương đòi hỏi phải có một khung lập kế hoạch phân cấp rõ ràng và cam kết chính trị rõ ràng trong việc trao quyền. ▪▪ Công cụ quản lý. Hiểu rõ bản kế hoạch như một công cụ quản lý, với những chỉ số để theo dõi và điều chỉnh chính sách, là yếu tố then chốt để đổi mới công tác kế hoạch. ▪▪ Thông tin minh bạch. Thành công trong đổi mới công tác kế hoạch địa phương đòi hỏi quá trình trao đổi thông tin và tham vấn phải mật thiết hơn, minh bạch hơn, trong đó có cả thông tin theo hàng ngang (giữa các sở ban ngành khác nhau) và theo hàng dọc (thông tin hai chiều giữa người dân ở tuyến cơ sở và các cấp quản lý cao hơn). ▪▪ Năng lực mạnh hơn. Năng lực của các cơ quan chức năng ở địa phương trong việc thực hiện các cách tiếp cận có sự tham gia có thể còn yếu, nhưng có thể tăng cường thông qua đào tạo trực tiếp. Về lâu dài, động cơ đầu tư nâng cao năng lực để thực hiện cách tiếp cận có sự tham gia sẽ cao hơn nếu như việc phân bổ ngân sách phân cấp được tăng cường. Nguồn: Cơ quan Phát triển Quốc tế Nhật Bản và Cơ quan Hợp tác Phát triển Thụy Sĩ. hợp Hòa Bình, các nhà tài trợ muốn hài hòa các dẫn của môi trường kinh doanh suôn sẻ đối với cách tiếp cận để đổi mới công tác kế hoạch ở địa đầu tư, thì sự tự chủ trong việc ra chính sách thân phương, chia sẻ thông tin và hoạt động một cách thiện với tăng trưởng có thể tạo ra cạnh tranh mật thiết giữa hai cơ quan thực hiện. tích cực giữa các tỉnh. Việc công bố Chỉ số năng lực Cạnh tranh Cấp tỉnh hàng năm, một đánh giá Cuối cùng, cơ chế trách nhiệm giải trình hướng xếp hạng các tỉnh dựa trên năng lực cạnh tranh xuống dưới đã được triển khai, đặc biệt là ở cấp của môi trường kinh doanh nhận được sự chú ý xã, cũng là yếu tố quan trọng với một mục đích ngày càng tăng qua các năm – các tỉnh đều muốn khác. Tham nhũng sẽ khó ẩn mình hơn trong một cải thiện xếp hạng của tỉnh mình và không ai môi trường cởi mở và minh bạch, do vậy những muốn bị đội sổ. biện pháp phòng ngừa như thế này có thể giúp kiểm soát một số hình thức tham nhũng. Ban Xét từ góc độ này, sự cạnh tranh giữa các tỉnh giám sát cộng đồng ở địa phương đóng một vai cũng như giữa các doanh nghiệp là cạnh tranh trò quan trọng và sẽ được thảo luận ở Chương 6. lành mạnh. Tuy vậy, cạnh tranh giữa các tỉnh không phải lúc nào cũng mang lại lợi ích. Trên Quy hoạch Vùng thực tế, việc trao quyền cho chính quyền cấp Phần trên nghiên cứu vấn đề trao quyền cho dưới làm nảy sinh những thách thức mới, do chính quyền cấp dưới và những cố gắng thiết quyết định ở một tỉnh có thể có tác động quan lập các cơ chế trách nhiệm giải trình mới thông trọng, dù là tích cực hay tiêu cực, đối với những qua việc tăng cường sự tham gia và minh bạch. tỉnh khác. Khi có những “hiệu ứng lan tỏa” Những cơ chế này giúp cho các chính quyền địa như vậy, cần phải có sự hợp tác nhất định. Ví phương mới được trao quyền đáp ứng tốt hơn với dụ, quyền cấp phép cho đầu tư trực tiếp nước nhu cầu của cử tri. Khi các tỉnh nhận ra sự hấp ngoài đã được phân cấp cho tỉnh và khi nghĩ 43
16. các thể chế hiện đại đến lợi ích của FDI, các tỉnh thường chỉ chuyên đánh đổi giữa tăng trưởng nhanh và tăng trưởng tâm thu hút thêm nhiều nhà đầu tư mới. Lợi ích bền vững, song đây là một sai lầm vì tăng trưởng tăng nguồn thu của địa phương và tăng công ăn nhanh mà không gây tổn thất cho môi trường là việc làm nhờ công nghiệp hóa mang lại quá rõ một điều không tưởng. Nếu mục tiêu của chính ràng và ngay trước mắt, trong khi đó những hậu sách công là đa diện, đa chiều, như tăng thu quả lâu dài đối với môi trường thường khá mờ nhập, cải thiện chất lượng cuộc sống, và bảo vệ nhạt và không chỉ giới hạn trong phạm vi một môi trường, thì việc tăng trưởng thu nhập nhanh địa phương. Trên thực tế, tính chất xuyên biên chóng có thể mang lại cho người ta ảo tưởng giới của nhiều vấn đề môi trường chính là yếu là tình hình đang được cải thiện nhanh chóng, tố gây ra những hiệu ứng lan tỏa, làm cho việc trong khi sự xuống cấp về môi trường phủ nhận lập kế hoạch độc lập, thực chất là biệt lập của điều này. Quy hoạch vùng không thể giải quyết các tỉnh, trở nên kém hiệu quả. Nguồn nước tiêu được tất cả những thách thức này, nhưng có thể thụ ở một tỉnh có thể chứa cả nước thải hoặc góp phần tăng tối đa hiệu ứng lan tỏa tích cực, ô nhiễm công nghiệp từ một tỉnh khác. Trong và giảm thiểu những tác động tiêu cực giữa các những trường hợp như vậy, cần phải quy hoạch tỉnh với nhau. phát triển sao cho bao quát nhiều tỉnh, vừa để đạt được tác động hiệu quả, vừa để đảm bảo chi phí Quan ngại về những cái được coi là tác động tiêu của các quyết định quy hoạch được phân bổ một cực của phân cấp làm cho một số nhà hoạch định cách công bằng. chính sách đặt câu hỏi liệu Việt Nam có phân cấp quá xa, quá nhanh hay không. Tuy nhiên, lợi Cũng có những hiệu ứng lan tỏa tích cực. Tăng ích của phân cấp, trao quyền vẫn có thể đạt được trưởng ở tỉnh này có thể mang lại lợi ích cho các đồng thời với việc giảm thiểu chi phí nếu muốn tỉnh lân cận, nếu như có cơ sở hạ tầng thích hợp. quy hoạch vùng trở thành chuẩn mực. Nhưng Quy hoạch kết cấu hạ tầng là một trường hợp rõ trong một hệ thống phân cấp, làm thế nào để ràng khác, khi quy hoạch vùng có thể giúp cải khuyến khích các tỉnh lên kế hoạch tập thể? Có thiện kết quả phát triển – những con đường dừng nhiều câu trả lời cho câu hỏi này, nhưng câu trả lại ở ranh giới của hai tỉnh sẽ chẳng mang lại lợi lời hợp lý nhất còn tùy vào quy hoạch vùng được ích cho tỉnh nào. Đối với những dự án xây dựng kỳ vọng sẽ giải quyết được yếu tố kém hiệu quả đường lớn do Bộ Giao thông vận tải thực hiện, nào. việc quy hoạch như vậy đã trở thành thông lệ, song còn nhiều dự án hạ tầng khác được triển Khi quy hoạch vùng mang lại lợi ích cho cả đôi khai một cách độc lập, dẫn đến trùng lắp, lãng bên, các tỉnh có thể tự nguyện hợp tác với nhau. phí. Ví dụ, thông thường một tỉnh không có đủ Điều này đặc biệt đúng với những tác động lan dân số hay hoạt động kinh tế để duy trì cho hải tỏa tích cực. Nếu một nhóm các tỉnh có thể thống cảng ở tỉnh mình, song nếu một nhóm các tỉnh nhất về vị trí đặt cảng và tổ chức mạng lưới duyên hải hợp tác với nhau thì họ có thể có đủ đường bộ, thì tất cả đều có lợi. Vai trò của chính nhu cầu để duy trì một hải cảng. Tương tự, một quyền trung ương trong trường hợp này có thể cảng biển hay cảng hàng không ở một tỉnh, nếu là hỗ trợ cho quy hoạch vùng, nếu không phải là không có đường dẫn đến các tỉnh lân cận, sẽ chỉ đạo nó. Ở một số nước việc này được thực đánh mất đi cơ hội mang lại lợi ích cho cả hai. hiện bằng cách cung cấp nguồn kinh phí thích hợp cho các dự án liên tỉnh. Do vậy, quy hoạch vùng đòi hỏi phải có tầm nhìn xa đến 20-30 năm. Kết cấu hạ tầng và dịch vụ Tuy nhiên, khi chi phí và lợi ích không cân xứng hậu cần thương mại cần thiết sẽ phụ thuộc vào với nhau, thì vai trò của chính quyền trung ương loại hình phát triển được mường tượng ra cho cần mạnh hơn nhiều. Ví dụ, nếu hoạt động phát tương lai. Đồng thời, những quyết định được triển công nghiệp ở tỉnh này làm ô nhiễm nguồn đưa ra bây giờ thường có những hậu quả quan nước của tỉnh khác, thì khó có khả năng hai bên trọng về môi trường và xã hội. Mặc dù nhiều thống nhất được với nhau về một giải pháp công nhà hoạch định chính sách thường cân nhắc sự bằng. Tiêu chuẩn quốc gia về ô nhiễm công 44
17. quản trị nhà nước cấp địa phương nghiệp có thể là một phần của giải pháp, nhưng định năm 2007 đã bổ sung thêm chi tiết, làm cho bên cạnh đó còn có vai trò của chính quyền trung luật dễ giải thích hơn. Nghị định này quy định ương can thiệp vào để khuyến khích quy hoạch về các thủ tục công khai minh bạch trong việc vùng. Ví dụ, các chính sách đòi hỏi quy hoạch tự nguyện chuyển đổi đất đai. Một số mốc thời vùng cho một nhóm nhỏ các tỉnh cùng chung gian chính đã đạt được trong việc chính thức hóa một lưu vực sông có thể giúp đảm bảo quá trình hệ thống sở hữu tài sản vốn rất không chính thức phát triển đi đúng hướng. trước đây, và tăng cường quy trình đánh giá kỹ lưỡng, minh bạch, kiểm tra và bảo vệ. Sử dụng đất Những bước tiến bộ về quyền sử dụng đất đai Với tình trạng quyền sở hữu đất đai còn rất hạn dường như cũng được nhận thức bởi các doanh chế vào hai thập kỷ trước – không có thị trường nghiệp tham gia vào khảo sát PCI. Hình 3.3 cho đất đai và giá đất chưa được pháp luật công nhận thấy đánh giá trung bình về quyền sở hữu tài sản – sự bùng nổ của các cuộc cải cách lớn trong hai trong giai đoạn 2006-2008. Ba nhóm mẫu trùng thập kỷ đó đã cải thiện đáng kể quyền sở hữu lắp cùng có câu chuyện như nhau: vào năm 2008 tài sản. Luật đất đai liên tục được sửa đổi đưa ra các doanh nghiệp ít cảm thấy rủi ro mất đất do quy định về giá đất năm 1993, tăng cường quyền trưng thu hơn nhiều so với lo lắng của chính họ của các nhà đầu tư (song không nói đến những năm 2006. người nắm giữ diện tích đất nhỏ) năm 1998, và cuối cùng là luật sửa đổi năm 2003 quy định Quyền sở hữu tài sản vững chắc mang lại nhiều phải áp dụng giá thị trường cũng như đưa ra các lợi ích. Chủ sở hữu tài sản có động cơ giữ gìn quyền và nghĩa vụ chi tiết của người sử dụng tài sản và đầu tư tài sản để kiếm lợi nhuận cao đất và cơ quan nhà nước. Một bước tiến nữa vào nhất có thể. Một hệ thống đảm bảo sao cho hành năm 2007 là sự ra đời của Nghị định với những vi của những người khác không được làm giảm điều kiện cụ thể để công nhận quyền sử dụng giá trị tài sản của một người mà không có sự đền đất cho những người đang sử dụng đất hiện tại bù công bằng sẽ ngăn cản được những tác động kể cả khi họ không có đủ giấy tờ pháp lý – mặc ngoại ứng mang tính hủy hoại phúc lợi. Một thị dù trước đó đã công nhận ở trong luật, song nghị trường bất động sản dễ giao dịch, cho phép tài Hình 3.3. Mức độ tin cậy vào quyền sử dụng đất 5=rủi ro 5 trưng thu rất thấp 4 3 1=rủi ro trưng thu 2 rất cao 1 2006 2007 2008 Nhóm 2006-7 Nhóm 2007-8 Nhóm 2006-8 Nguồn: VNCI và VCCI, Khảo sát Năng lực Cạnh tranh Cấp Tỉnh, các nhóm mẫu lặp lại. 45
18. các thể chế hiện đại Hộp 3.5. Tạo sân chơi bình đẳng về giới bằng quyền sử dụng đất đứng tên chung Khi Luật Đất đai 1993 xác lập quyền sử dụng của cá nhân đối với đất đai, thì những giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp cho hộ gia đình chỉ đủ chỗ để ghi một tên. Thông thường, tên của người đàn ông trong gia đình được sử dụng để đứng tên giấy chứng nhận này, điều này làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền của người phụ nữ đối với đất đai, đồng thời cũng hạn chế khả năng cho họ được vay tín dụng hoặc được chia tài sản trong trường hợp gia đình đi đến đổ vỡ. Năm 2000, Luật Hôn nhân và Gia đình quy định tất cả các tài sản phải đăng ký tên cả hai vợ chồng, nhưng việc thực hiện không diễn ra cho đến khi có Luật Đất đai 2003 yêu cầu ghi cả tên hai vợ chồng vào giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Mặc dù điều này có thể thực hiện được đối với các giấy chứng nhận cấp mới, song phần đông lại không được như vậy. Theo Điều tra mức sống hộ gia đình 2008 chỉ có 35% giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có tên người vợ. Mặc dù vậy, yêu cầu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đứng tên cả hai vợ chồng là một tấm gương tốt về cải cách, hỗ trợ cho những thể chế mạnh hơn như quyền sở hữu tài sản đồng thời hỗ trợ cả những mục tiêu xã hội khác như bình đẳng giới. Tháng 10/2009, Chính phủ ban hành Nghị định 88 về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhà và các tài sản khác gắn liền với đất. Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường yêu cầu đăng ký tên một người đại diện của gia đình trong giấy chứng nhận. Điều khoản này có thể dẫn đến việc phụ nữ sẽ có ít cơ hội có tên trên giấy chứng nhận hơn vì người chồng thường được chọn là người đại diện cho gia đình. Phải đến ngày 10/12/2009 thông tư này mới bắt đầu có hiệu lực. Thông tư này có thể sẽ được sửa đổi theo hướng có tên cả hai vợ chồng trên giấy chứng nhận. Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2008. “Việt Nam: Phân tích ảnh hưởng của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có tên cả hai vợ chồng.”; Trần Thị Quế, 2001. “Cải cách đất đai và Quyền sở hữu tài sản của Phụ nữ ở Việt Nam.” Trung tâm các vấn đề về Giới, Môi trường và Phát triển Bền vững, Hà Nội, Việt Nam. sản được chuyển nhượng cho người khác, sẽ đất”, ở phần lớn các quốc gia tài sản chỉ có thể đảm bảo sao cho tài sản đó được sử dụng cho bị trưng thu vì mục đích công sau khi đã đền bù mục đích nào mang lại lợi ích kinh tế tối đa. Một công bằng cho người chủ sở hữu hay người nắm nghiên cứu khá công phu đã chỉ ra rằng quyền quyền sử dụng tài sản. Quy trình như vậy không sở hữu tài sản vững chắc là một yếu tố đóng góp có gì mâu thuẫn với quyền sở hữu tài sản vững cơ bản cho tăng trưởng kinh tế lâu dài. Khả năng chắc nếu như định nghĩa “sử dụng cho mục đích khai thác lợi ích của tài sản cũng là yếu tố then công” rõ ràng và giới hạn hợp lý, nếu người ta chốt để đảm bảo công bằng trong xã hội, như đã có cách hiểu rõ ràng và phù hợp về “đền bù công giải thích trong Hộp 3.5. bằng”, và nếu như hệ thống cho phép người chủ sở hữu được tranh luận về quyết định đó. Do vậy, những bước cải thiện về quyền sở hữu tài sản như mô tả trên đây có tiềm năng rất quan Ở Việt Nam, vấn đề đất đai xuyên suốt quy trình trọng. Khi nền kinh tế Việt Nam ngày càng phụ phân cấp theo nhiều cách khác nhau. Quyền thuộc vào các quyết định được đưa ra theo cơ chế quyết định sử dụng và quản lý đất đai được phân phân cấp, với những giao dịch bình thường diễn cấp cho chính quyền địa phương. Đặc biệt là Ủy ra giữa các doanh nghiệp, lòng tin vào quyền sở ban Nhân dân Tỉnh có quyền khá lớn trong việc hữu tài sản sẽ trở nên ngày càng quan trọng hơn quản lý sử dụng đất. Họ có thể ra quyết định thu trong những tính toán quyết định đầu tư của một hồi, phân bổ, chuyển đổi và giao đất cho các tổ doanh nghiệp. chức, tổ chức tôn giáo, các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước. Ủy ban Nhân dân Huyện có Trong bất kỳ hệ thống nào cũng sẽ có những thể quyết định về những vấn đề tương tự nhưng trường hợp tài sản của cá nhân hay doanh nghiệp chỉ cho các hộ gia đình, các cá nhân và nhóm bị nhà nước trưng thu vì mục đích công, do lợi công dân. Ủy ban Nhân dân xã hầu như không ích công lớn hơn tổn thất của cá nhân. Trong có quyền gì đáng kể vì họ chỉ có thể quyết định những trường hợp đó, thường được gọi là “lấy 46
19. quản trị nhà nước cấp địa phương Biểu đổ 3.4. Chi phí không chính thức của Hình 3.5. Quan điểm về mức độ tham nhũng trong việc doanh nghiệp để được cấp Giấy chứng nhận cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (theo ý kiến của quyền sử dụng đất năm 2006 những người đã sử dụng dịch vụ này) Quà biếu tham nhũng hoặc chi phí rất nghiêm trọng không chính Không biết 4% thức trong 34% Quà biếu dự kiến tham nhũng hoặc chi phí 14% nghiêm trọng không chính 15% thức ngoài tham nhũng dự kiến trung bình 86% 20% Không có tham nhũng tham nhũng 11% ít 16% Nguồn: Tự ước tính dựa trên Khảo sát Doanh Ghi chú: Dựa trên trả lời của những người đã sử dụng dịch nghiệp của TCTK 2006. vụ trong thời gian từ năm 2006. Số mẫu là 1.352. Nguồn: Tự ước tính dựa trên Môđun về Quản trị nhà nước của VHLSS 2008. giao đất thuộc về quỹ đất nông nghiệp và phải sử thị trường cách xa nhau như vậy, hành vi trục lợi dụng cho mục đích công cộng. của các nhà đầu tư là không tránh khỏi, và ngay cả hiện nay nhiều người cho rằng tình trạng tham Quy trình phân cấp quản lý sử dụng đất trùng hợp nhũng trong lĩnh vực đất đai vẫn đang hoành với việc chuyển đổi mạnh mẽ đất nông nghiệp hành. (Hình 3.5) sang các mục đích sử dụng phi nông nghiệp như khu công nghiệp, khu chế xuất, khu đô thị, du Một trong số những nguyên nhân hàng đầu dẫn lịch và thương mại. Mục tiêu đẩy nhanh công đến những quan ngại được nêu trong Báo cáo nghiệp hóa hiện đại hóa và tăng đầu tư nước của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam lên Quốc hội, ngoài cũng góp phần đẩy mạnh quá trình chuyển được trích dẫn trong chương đầu, là mối quan đổi này. ngại về giao đất và tái định cư sau khi đất đã được chuyển mục đích sử dụng. Trên thực tế, sự Việc chuyển đổi sử dụng đất từ mục đích này bất bình của người sử dụng đất chiếm đa phần sang mục đích khác hay từ người chủ này sang các đơn thư khiếu nại. Tùy theo nguồn thông tin, người chủ khác không diễn ra một cách cân từ 70% đến 90% khiếu nại có liên quan tới đất bằng. Trong quá trình chuyển đổi này, cán bộ đai31. Hơn nữa, số đơn thư khiếu nại được đăng chính quyền tỉnh thường có động cơ mạnh để ký chính thức về vấn đề tranh chấp đất đai ngày ưu tiên hơn cho các nhà đầu tư. Do chính quyền càng tăng mạnh theo thời gian, trong vòng năm tỉnh có được nhiều nguồn thu hơn và thẩm quyền năm qua đã tăng hơn gấp đôi. (Hình 3.6). Người lớn hơn trong việc sử dụng nguồn thu của mình, dân không chỉ khiếu nại thông qua nộp đơn nên động cơ ưu tiên cho các nhà đầu tư tham chính thức, mà còn đến cả tư gia của lãnh đạo gia đóng thuế trở nên mạnh mẽ hơn.30 Trên thực đảng và nhà nước, các phiên họp Quốc Hội và tế, đầu những năm 1990 khi giá đất mới bắt đầu các cơ quan trung ương, và trong thời gian bầu được xác lập, thì giá chính thức được xác định cử Quốc hội và Hội đồng Nhân dân. Một trường chỉ chiếm 10-30% giá đất trên thị trường chuyển hợp trong năm 2007, một cuộc biểu tình đã diễn nhượng đất đai. Với mức giá danh nghĩa và giá ra ở ngay trước Ủy ban Nhân dân Thành phố Hồ 47
20. các thể chế hiện đại Hình 3.6. Khiếu nại chính thức liên quan đến đất đai 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2003 2004 2005 2006 2007 Nguồn: Bộ Tài nguyên Môi trường. Chí Minh, với vài trăm nông dân từ đồng bằng đánh giá liệu đất đai có được phân bổ cho mục sông Cửu Long tham gia biểu tình trong 27 ngày. đích sử dụng hiệu quả nhất hay không ta hãy nhìn xem liệu người ta đã hết muốn tự nguyện Ở một khía cạnh nào đó, không có gì đáng ngạc mua bán đất hay chưa. nhiên khi vấn đề đất đai làm nảy sinh khiếu kiện. Khi một nước có tốc độ tăng trưởng nhanh đang Hai vấn đề làm tăng khả năng cần đến những cơ trong quá trình chuyển đổi từ một hệ thống nông chế đặc biệt để lấy đất trong một số trường hợp. nghiệp chủ đạo sang nền kinh tế công nghiệp, Thứ nhất, các dự án lớn như dự án làm đường việc phân bổ lại đất đai cho các mục đích sử sẽ cần đi qua nhiều mảnh đất khác nhau, và để dụng khác là điều không thể tránh khỏi. Trên dự án khả thi cần phải có sự thỏa thuận với tất thực tế, một hệ thống phân cấp với chuyên môn cả những người chủ đất. Ý thức rõ về điều này, hóa theo vùng đòi hỏi phải xây dựng được những nhiều người muốn giữ đất đến phút cuối cùng để loại hình kết cấu hạ tầng phù hợp, đặc biệt là bán với giá cắt cổ. Thứ hai, người chủ đất biết rõ mạng lưới đường bộ, điều này chắc chắn đòi hỏi về kế hoạch đầu tư của nhà nước có thể giữ đất phải chuyển đổi đất đai từ mục đích sử dụng tư để đòi giá thật cao. Những hành vi trục lợi như nhân sang cho nhà nước. vậy làm bóp méo động cơ và cuối cùng chỉ có lợi cho những người có quan hệ tốt và thông tin tốt. Để làm sáng tỏ hơn về những nguyên nhân dẫn Vì cả hai lý do này, nếu chỉ dựa vào việc chuyển đến sự bất bình của người dân, phần này sẽ đề nhượng tự nguyện có thể sẽ không có được kết cập đến ba khía cạnh của chuyển đổi đất đai: có quả tốt nhất khi phải tiến hành những dự án đầu chuyển đổi mục đích sử dụng đất hay không, làm tư công. thế nào để chuyển đổi mục đích sử dụng đất một cách công bằng và hiệu quả, và hệ thống trách Những tình huống xác định khi nào nhà nước có nhiệm giải trình có thể giúp đảm bảo sao cho hệ thể trưng thu đất ở Việt Nam không chỉ bao gồm thống vận hành như thiết kế. những trường hợp mà theo truyền thống có thể coi là hàng hóa công cộng, như làm nhà hoặc Cần lưu ý rằng nếu chỉ vì một dự án đáng làm, làm đường, mà còn bao gồm cả những trường thì điều này cũng không có nghĩa là cần phải sử hợp người ta có thể tranh luận là mang lại lợi dụng đến biện pháp bắt buộc. Với giá đất đủ cao, ích cho tư nhân. Nghị định năm 2007 quy định nhiều người chủ sử dụng đất sẽ tự nguyện bán rõ đất có thể bị buộc thu hồi trong những trường quyền sử dụng đất của mình. Trên thực tế, để hợp sau: 48
21. quản trị nhà nước cấp địa phương • Đất chuyển đổi mục đích sử dụng vì lý do chọn cho một số dự án khác, đơn giản chỉ vì quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi chúng có yếu tố đầu tư nước ngoài hay vì chúng ích công cộng là dự án lớn. Và trên thực tế, chính các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng bắt buộc thuộc • Dự án được đầu tư bằng vốn viện trợ phát nhóm sau này là những dự án gây nhiều tranh triển chính thức từ các chính phủ nước ngoài cãi nhất. Một cựu quan chức của Bộ Tài nguyên hay tổ chức quốc tế Môi trường đã phân tích nhiều đơn thư khiếu nại • Dự án 100% vốn đầu tư trực tiếp nước và vụ kiện ra tòa và thấy rằng hầu như tất cả các ngoài vụ việc tranh chấp đều liên quan đến các dự án • Dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho đầu tư mang lại lợi ích thương mại, trong khi khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công số vụ tranh chấp liên quan đến mục đích công nghệ cao, phát triển đô thị hoặc khu dân cư cộng, phi thương mại như xây dựng công sở, nông thôn, khu du lịch hoặc trại chăn nuôi công trình an ninh quốc phòng, hầu như không đại gia súc. đáng kể. Sự thiếu công bằng trong việc cưỡng chế thu hồi đất cho người khác hưởng lợi không • Các dự án đầu tư phát triển kinh tế bằng phải không có người nhìn ra. nguồn vốn nhà nước hoặc vốn liên doanh với nước ngoài có tổng mức đầu tư nằm trong Nếu như có nhu cầu chính đáng và hợp pháp để nhóm cao nhất (còn gọi là dự án nhóm A). thu hồi đất cho mục đích công cộng (chuyển đổi Lấy đất cho dự án đầu tư công nhìn chung sẽ bắt buộc), sẽ nảy sinh một loạt vấn đề liên quan thỏa mãn được tiêu chí “lợi ích công cộng”, vì đến việc thu hồi như thế nào và mức đền bù là các dự án đầu tư công như làm đường chính là bao nhiêu. Một nghiên cứu phân tích nguyên hàng hóa công cộng. Nhưng người ta không rõ nhân các đơn thư khiếu nại liên quan đến đất đai vì sao tái định cư bắt buộc lại là phương án lựa do Bộ Tài nguyên Môi trường công bố một vài Hình 3.7. Khiếu nại hành chính về tiền đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư cho đất bị nhà nước thu hồi, phân theo nguyên nhân Khiếu nại không được bố trí đất tái định cư, mặc dù Khiếu nại về đền Yêu cầu đền bù đã bị thu hồi toàn bù và tái định cư cho đất đã bị nhà bộ đất ở không công bằng, nước thu hồi trước 3% cho thấy có vi đây mà chưa được phạm pháp luật đền bù và tham nhũng 6% 1% Chủ đất đã nhận tiền đền bù của nhà nước theo Khiếu nại do chính sách đất đai tiền đền bù quá cũ, nhưng muốn thấp so với giá được đền bù lại thị trường theo giá đất mới 70% 20% Nguồn: MONRE (2005) 49
22. các thể chế hiện đại năm trước cho thấy nguyên nhân quan trọng nhất nông nghiệp sang công nghiệp – thông tin bất dẫn đến sự bất bình là mức đền bù thấp cho chủ đối xứng về giá đất đồng nghĩa với sự bất đối đất bị thu hồi. (Hình 3.7). Một nghiên cứu khác xứng về quyền thương lượng. dựa trên một khảo sát người sử dụng đất ở ba tỉnh có đất bị thu hồi cũng cho kết quả tương tự Luật Đất đai 2003 cho phép chủ đầu tư và người - có thể còn có những nguyên nhân khác, nhưng sử dụng đất được trực tiếp thương lượng với chủ yếu vẫn là mức đền bù thấp. (Bảng 3.4) nhau về giá đất để tự nguyện chuyển đổi, điều này áp dụng cho các dự án đầu tư không thuộc Mặc dù Luật đất đai 2003 yêu cầu phải đền bù nhóm dự án có lợi ích quốc gia hoặc lợi ích công đất theo khung giá đất gần với giá thị trường, cộng, an ninh và quốc phòng hay dự án phát triển song thực tế cho thấy giá đền bù thường thấp kinh tế có tầm quan trọng lớn. Một trong những hơn nhiều so với giá thị trường.32 Trong năm ưu điểm của việc chuyển đổi mục đích sử dụng 2005, khác biệt giữa giá đất hành chính và giá đất tự nguyện là nó mang lại cơ hội chia sẻ lợi thị trường ở Hà Nội có thể ở trong khoảng từ ích công bằng hơn giữa nhà đầu tư và người sử 10 đến 100% giá thị trường. Thảo luận nhóm dụng đất, vì chủ sử dụng đất được trao quyền, ở xã Yên Kiêm thành phố Hồ Chí Minh trong do vậy sẽ ít dẫn đến khiếu nại hơn. Nó cũng năm 2007 cho thấy mức giá đền bù thường chỉ đẩy nhanh việc thực hiện chuyển đổi đất, vì thủ bằng 20-30% giá thị trường. Ở Xã Đình Dù tỉnh tục rất đơn giản. Theo quan điểm một số người, Hưng Yên, người dân cho rằng giá đền bù chỉ vấn đề chính ở đây là vẫn chưa có quy định cho bẳng 30-40% giá thị trường.33 Tương tự, mặc dù những trường hợp mà người chủ đất đòi một các doanh nghiệp cho rằng rủi ro bị trưng thu đã mức giá phi lý, làm cản trở việc tiếp cận đất của ít hơn (Hình 3.3), song họ không hề giảm mức nhà đầu tư. Vì thực tiễn này mà nhiều nhà đầu độ quan ngại về một mức giá đền bù thiếu công tư ưa chuộng cách thu hồi đất bắt buộc hơn. Tuy bằng. nhiên có thể lập luận rằng nếu nhà đầu tư không sẵn sàng trả mức giá mà người bán đặt ra, có Quy định giá đất bằng biện pháp hành chính, kể nghĩa là năng suất của mảnh đất đó đối với bên cả khi mong muốn dựa trên giá thị trường cũng bán cao hơn, và mảnh đất đó không được phép đều làm nảy sinh những câu hỏi hóc búa. Thứ cưỡng bức thu hồi. nhất, “thị trường” rất mỏng, và biến động mạnh, do vậy ước tính giá thị trường không phải là việc Một nguyên nhân chính khác làm cho những dễ dàng. Thứ hai, thông tin không đầy đủ. Người người chủ đất bất bình là chính sách tái định cư nông dân không biết về giá cả mảnh đất vốn là và hỗ trợ không phù hợp (Bảng 3.4). Một loạt sinh kế của họ, hay giá trị của mảnh đất trong vấn đề liên quan tới diện tích tái định cư và quy tương lai. Điều này đặc biệt là vấn đề nan giải trình tái định cư (Hộp 3.6). khi đất được chuyển đổi mục đích sử dụng từ Bảng 3.4. Khiếu nại về thu hồi đất (phần trăm người sử dụng đất có đất bị thu hồi) Khu vực khảo sát Nguyên nhân Giá đền bù thấp Tái định cư Thiếu việc làm, Dự án Nguyên không phù hợp giảm thu nhập “treo” nhân khác Tất cả các vùng khảo sát 95.1 47.3 31.2 42.5 43.2 TP Hồ Chí Minh 89.2 35.4 23.0 25.1 23.3 Hưng Yên 99.2 55.4 43.0 45.1 63.3 Thái Bình 100.0 57.6 20.5 83.3 42.5 Nguồn: Giải quyết xung đột ở những vùng nông thôn đô thị hóa: Trao quyền cho các tổ chức xã hội dân sự (VUSTA và VIDS, 2008) 50
23. quản trị nhà nước cấp địa phương Hộp 3.6. Người sử dụng đất bất bình với diện tích tái định cư Thảo luận nhóm trọng tâm và phỏng vấn sâu với những người sử dụng đất bị ảnh hưởng ở TP Hồ Chí Minh, Hưng Yên và Thái Bình cho thấy phần lớn các hộ gia đình vẫn còn đất nông nghiệp đều không muốn sống ở khu tái định cư và do vậy thường bán lại các căn hộ tái định cư. Những người sử dụng đất nào chọn phương án sống ở căn hộ cũng không hài lòng, vì thiết kế của căn hộ tái định cư không phù hợp với tập quán sinh hoạt của họ vì không có đất vườn chung quanh. Giá đất và giá căn hộ ở khu tái định cư thường rất cao, và người dân cho rằng mức độ hỗ trợ di chuyển và tái định cư không đáp ứng được nhu cầu tối thiểu của những người dân bị thu hồi đất. Trong một số trường hợp, người dân bị buộc phải di dời ngay cả khi chưa có khu tái định cư, một hiện tượng đã xảy ra đối với một số dự án giải phóng mặt bằng ở TP Hồ Chí Minh và Hưng Yên. Nguồn: Giải quyết xung đột ở những vùng nông thôn đô thị hóa: Trao quyền cho các tổ chức xã hội dân sự (VUSTA và VIDS, 2008) Bảng 3.5. Tỉ lệ Phần trăm các hộ gia đình không có nguồn lực sản xuất sau khi bị thu hồi đất nông nghiệp (%) Địa bàn dự án Thiếu đất sản xuất Thiếu vốn Thiếu nhân công Ở cả ba tỉnh dự án 83.8 66.6 54.3 TP Hồ Chí Minh 59.5 44.9 49.5 Hưng Yên 94.7 68.8 46.6 Thái Bình 97.2 86.1 66.7 Nguồn: Giải quyết xung đột ở những vùng nông thôn đô thị hóa: Trao quyền cho các tổ chức xã hội dân sự (VUSTA và VIDS, 2008) Có lẽ một vấn đề nghiêm trọng hơn là ở chỗ sau bên bị ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất, đặc biệt là khi nguồn thu nhập chính của người dân là đất yêu cầu đền bù sát hơn với giá thị trường tại thời đai đã bị nhà nước thu hồi, nhiều người không có điểm quyết định thu hồi đất. Nghị định cũng yêu đủ vốn cả về vật chất lẫn con người để tiếp tục cầu phải thành lập Quỹ Phát triển Đất ở cấp tỉnh kiếm thu nhập (Bảng 3.5). Vấn đề này càng trầm và cấp huyện. Các quỹ phát triển đất sẽ đóng một trọng hơn nếu như người dân đã chi tiêu tiền đền vai trò quan trọng trong việc thu hồi, giải phóng bù vào những thứ không có khả năng sản xuất – mặt bằng, đền bù và tái định cư. trong nghiên cứu ở ba tỉnh, gần một phần ba số tiền đền bù được chi vào tiêu dùng hàng ngày. Mặc dù mức độ phân cấp, trao quyền sử dụng Vấn đề này đương nhiên gắn bó mật thiết với đất cho nông dân và nhà đầu tư cũng như phân giá đền bù. Nếu nguồn vốn con người của người cấp thẩm quyền cho tỉnh đã được mở rộng, và nông dân gắn chặt với ruộng đất, thì giá trị đất các biện pháp nâng cao trách nhiệm giải trình đối với người nông dân ấy phải cao hơn mức giá nhìn chung đã được áp dụng khá tốt sau khi trao đơn thuần là giá thị trường của mảnh đất. quyền cho chính quyền cấp tỉnh, song một số biện pháp nâng cao trách nhiệm giải trình như Rất nhiều vấn đề thảo luận ở trên đang từng neo giá đền bù theo giá thị trường hiện hành, quy bước được cải thiện. Tháng 8/2009, Chính phủ hoạch đô thị có sự tham gia, tham gia dự thảo kế đã ban hành Nghị định về Quy hoạch Sử dụng hoạch đền bù và tái định cư vẫn chưa được áp đất, Thu hồi đất và Đền bù.34 Nghị định này đã dụng cho đến thời điểm này. Những biện pháp tăng cường công tác đền bù và hỗ trợ cho các nâng cao trách nhiệm giải trình khác như tham 51
24. các thể chế hiện đại Bảng 3.6. Đánh giá cách tiếp cận tham gia đối với các hoạt động giải phóng mặt bằng ở TP Hồ Chí Minh, Hưng Yên và Thái Bình (% người dân) Hoạt động Mức độ đánh giá Tốt Trung bình Kém Xác định giá đất, tài sản và mức hỗ trợ 0.0 2.7 97.3 Triển khai cho từng hộ gia đình 0.0 60.4 39.6 Tài chính công và tổ chức 0.0 33.4 53.3 Minh bạch tài chính 0.0 36.3 63.7 Nguồn: Giải quyết xung đột ở những vùng nông thôn đô thị hóa: Trao quyền cho các tổ chức xã hội dân sự (VUSTA và VIDS, 2008) gia xây dựng quy hoạch sử dụng đất của chính khác bao gồm hạn chế về thẩm quyền của tòa án quyền tỉnh vẫn chưa có. đối với những vụ án hành chính liên quan đến đất đai, và quyền lực của Quốc hội và Hội đồng Thảo luận nhóm tập trung và phỏng vấn sâu ở ba nhân dân cũng hạn chế, cùng lắm cũng chỉ có tỉnh với những người sử dụng đất bị ảnh hưởng thể thúc giục chính quyền địa phương giải quyết cho thấy người dân không hài lòng với cách tiếp khiếu kiện mà thôi (Hộp 3.7). cận rất ít sự tham gia được áp dụng trong công tác quy hoạch sử dụng đất, quy định giá đền Sự thiếu công bằng, vô tư trong việc giải quyết bù, quyết định sắp xếp tái định cư, hỗ trợ đào khiếu nại có thể giải thích một thực tế là các tạo nghề và chuyển đổi nghề nghiệp, v.v. Việc quyết định giải quyết thường đứng về chính ra quyết định thường theo kiểu tiếp cận từ trên quyền địa phương. Nghiên cứu tình huống ở TP xuống. Một điều tra đánh giá cách tiếp cận tham Hồ Chí Minh, Hưng Yên và Thái Bình cho thấy gia ở ba tỉnh này trong một số hoạt động chủ yếu chính quyền địa phương có phản hồi với hầu hết cho thấy kết quả tiêu cực (Bảng 3.6). các đơn thư khiếu nại liên quan đến đất đai. Tuy nhiên, những phản hồi này chủ yếu là giải thích Điều tra mức sống hộ gia đình VHLSS 2008 và thuyết phục người dân thực hiện quyết định cung cấp các số liệu từ cấp trung ương đến cấp mà chính quyền đã đưa ra, song những quyết định xã về mức độ nhận thức và tham gia của người của chính quyền rất ít khi được điều chỉnh theo dân vào quy hoạch sử dụng dất và kế hoạch đền yêu cầu của người dân (Bảng 3.7). Việc thiên vị bù và tái định cư. Chỉ có khoảng một phần ba số rõ rệt cho chính quyền địa phương có thể giải người dân nói rằng họ có quan tâm đến kế hoạch thích một phần là do hệ thống giải quyết khiếu đền bù và tái định cư cho biết họ có thông tin nại thiếu tính vô tư. Những lý do khác có thể là đáp ứng được nhu cầu (Hình 3.1), và chỉ có một một số cơ quan giải quyết khiếu nại như Ủy ban phần bảy cho biết họ có góp ý cho các kế hoạch Nhân dân Huyện hay Ủy ban Nhân dân xã hầu này (Hình 3.2). như không có quyền lực gì trong việc thay đổi quyết định quản lý sử dụng đất, và do vậy không Nếu tham gia vào một tranh chấp liên quan đến còn lựa chọn nào khác ngoài việc thuyết phục đất đai với một cơ quan nhà nước, người dân người dân. Nghiên cứu tình huống cho thấy Ủy phải đối mặt với những trở ngại lớn. Hệ thống ban Nhân dân Tỉnh thường chuyển đơn khiếu nại giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay thiếu cho Ủy ban Nhân dân Huyện và ban quản lý giải tính công bằng vô tư, vì những khiếu nại hành phóng mặt bằng, và Ủy ban nhân dân Huyện lại chính trước tiên được người đứng đầu chính chuyển khiếu nại xuống cho Ủy ban Nhân dân xã quyền địa phương giải quyết, cũng chính là đối và ban giải phóng mặt bằng ở xã. Chỗ nào cũng tượng khiếu nại của người dân. Những trở ngại thấy có xung đột lợi ích. 52
25. quản trị nhà nước cấp địa phương Hộp 3.7. Hệ thống giải quyết khiếu nại hành chính liên quan đến đất đai hiện nay Hệ thống đang được áp dụng để giải quyết những khiếu nại hành chính hiện nay được điều chỉnh bởi Luật Khiếu nại Tố cáo 1998, sửa đổi năm 2004 và 2005. Theo Luật này, các cá nhân và tổ chức có quyền khiếu nại các quyết định hành chính ở mọi cấp chính quyền. Đơn khiếu nại được giải quyết bởi chủ tịch Ủy ban nhân dân chính quyền địa phương mà người dân khiếu kiện. Sau khi giải quyết lần đầu, người khiếu kiện có thể gửi đơn lên cấp chính quyền cao hơn – có thể lên tới cấp vụ trưởng hay bộ trưởng – hoặc khởi kiện ra tòa. Thủ tướng Chính phủ đã cho chỉ đạo về việc giải quyết khiếu nại, và có quyền thẩm tra quyết định giải quyết cuối cùng. Thanh tra Chính phủ hỗ trợ và cố vấn cho các cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm giải quyết khiếu nại. Luật Khiếu nại và Tố cáo quy định giới hạn thời gian rõ ràng cho việc giải quyết khiếu nại, và văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Đất đai ban hành năm 2004 yêu cầu chính quyền địa phương phải công bố quyết định giải quyết các khiếu nại liên quan đến đất đai, và thông báo về quyết định này cho các bên khiếu kiện. Luật Đất đai 2003 giới hạn quyền của người khiếu nại đưa vụ việc liên quan đến đất đai ra tòa, bằng cách quy định rằng quyết định xử lý của Chủ tịch Ủy ban Nhân dân tỉnh là quyết định chung cuộc. Hạn chế này cũng được đưa vào trong Pháp lệnh sửa đổi Thủ tục Giải quyết các Vụ án Hành chính năm 2006, mâu thuẫn rõ ràng với Luật Khiếu nại Tố cáo, từ năm 2005 đã cho phép tòa án xem xét lại sau khi cơ quan hành chính đã xử lý đơn khiếu nại. Quốc hội và Hội đồng Nhân dân có nhiệm vụ giám sát việc giải quyết đơn thư của chính quyền. Người khiếu nại được gửi đơn khiếu nại lên Quốc hội và Hội đồng nhân dân, nhưng hai cơ quan này chỉ có thể nhắc nhở, yêu cầu các cơ quan chính quyền nhanh chóng xử lý đơn kiện mà thôi. Nguồn: Luật Khiếu nại Tố cáo (1998, sửa đổi năm 2004 và 2005); Luật Đất đai (2003) và Nghị định 181 hướng dẫn thực hiện Luật Đất đai (2004); Pháp lệnh về Thủ tục Xử lý các Vụ án Hành chính (1996, sửa đổi năm 2006) Bảng 3.7. Phần trăm số hộ nhận được phản hồi đơn khiếu nại về thu hồi đất và loại phản hồi nhận được (TP Hồ Chí Minh, Hưng Yên và Thái Bình) Tỉ lệ nhận Phương pháp phản hồi phản hồi cho Tổ chức/Vùng Điều chỉnh Giải thích Cưỡng đơn khiếu nại theo yêu cầu và thuyết chế của người phục dân Ủy ban Nhân dân Xã 79.5 1.9 76.7 0.9 Ban Quản lý Dự án Giải phóng Mặt bằng 93.8 2.0 91.9 n/a Ủy ban Nhân dân Huyện 20.8 1.9 17.0 1.9 Hội Nông dân 80.0 n\a 80.0 n/a Các tổ chức xã hội dân sự khác 1.7 n\a 1.7 n/a Nguồn: Giải quyết xung đột ở những vùng nông thôn đô thị hóa: Trao quyền cho các tổ chức xã hội dân sự (VUSTA và VIDS, 2008) 53
26. các thể chế hiện đại Xét tổng thể, chính quyền đã có nhiều nỗ lực Cải thiện khung pháp lý và chính sách quy hoạch trong việc cải thiện các biện pháp nâng cao trách sử dụng đất có sự tham gia của Ủy ban nhân dân nhiệm giải trình trong quản lý sử dụng đất. Tuy tỉnh và huyện cũng có thể góp phần tăng cường nhiên, có thể lập luận rằng độ trễ giữa trao quyền trách nhiệm giải trình từ trên xuống. Hơn nữa, cho Ủy ban nhân dân Tỉnh và việc thiết lập các tăng cường việc thực hiện các chính sách hiện biện pháp giải trình trách nhiệm mới dẫn đến hành về ra quyết định đền bù, giải phóng mặt những hệ lụy có thể tránh được. Kế hoạch sửa bằng và tái định cư có sự tham gia có thể giúp đổi Luật Đất đai trong năm 2009 và Luật Khiếu tránh được nhiều vấn đề. Cuối cùng, hướng tới nại Tố cáo là những cơ hội để tiếp tục tăng cường một hệ thống giải quyết khiếu nại khách quan trách nhiệm giải trình. và công bằng hơn không chỉ tạo ra một hệ thống hiệu quả, mà còn dần dần xây dựng ý thức của Đền bù dựa trên giá thị trường, một quy trình đã người dân về những thủ tục. được cải tiến cùng với Nghị định ban hành tháng 8/2009 là một động thái tích cực, nhưng còn có Cuối cùng, điều có vẻ như phi lý giữa việc cải thể làm nhiều hơn nữa để nâng cao trách nhiệm thiện quyền sở hữu tài sản theo thời gian và giải trình. Cải thiện các quy định về chuyển đổi số lượng đơn thư khiếu nại ngày càng tăng về mục đích sử dụng một cách tự nguyện và mở các vấn đề liên quan đến đất đai và tái định cư rộng các cơ chế này cho các loại hình đất được thoạt nhìn có vẻ là một câu đố. Mặc dù một điều sử dụng cho mục đích thương mại có thể tránh không nghi ngờ là có nhiều yếu tố liên quan đến được tình trạng khiếu kiện của người sử dụng vấn đề này, song có một điều khá nhất quán với đất, vì họ được trao quyền để thương lượng đền đặc điểm của phát triển kinh tế đã được nhấn bù. Tương tự, mặc dù chính sách hỗ trợ chuyển mạnh nhiều lần trong cả báo cáo này là: người đổi việc làm đã được cải thiện trong luật, song dân càng ngày càng đòi hỏi phải được cung cấp điều quan trọng là phải đảm bảo hỗ trợ đào tạo những dịch vụ tốt hơn, và quá trình ra quyết định nghề và chuyển đổi nghề nghiệp một cách hiệu phải minh bạch hơn, có trách nhiệm hơn đối với quả trên thực tế. Nhiều người sử dụng đất đã mất người dân, chứ không phải chỉ đối với cơ quan đi nguồn vốn quan trọng của mình trong việc duy có thẩm quyền cấp cao hơn. trì sinh kế, một khi họ bị bắt buộc tái định cư. 54