Tìm hiểu pháp luật về khiếu nại

Nội dung text: Tìm hiểu pháp luật về khiếu nại

1. THANH TRA CHÍNH PHỦ Đề án 1 -1133/QĐ-TTg TÌM HIỂU PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI (Tài liệu tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn) Hà Nội, tháng 8 năm 2014
2. Chỉ đạo nội dung TS. Trần Đức Lượng Phó Tổng Thanh tra Chính phủ Tham gia biên soạn TS. Nguyễn Văn Kim - Hàm Vụ trưởng Vụ Pháp chế TS. Đỗ Gia Thư - Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp chế TS. Nguyễn Quốc Văn - Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế Nguyễn Tuấn Anh - Phó vụ trưởng Vụ Pháp chế Ths. Nguyễn Thị Bích Hường - Thanh tra viên Vụ Pháp chế 1
3. LỜI NÓI ĐẦU Luật khiếu nại đã được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011. Đây là văn bản pháp lý quan trọng, thể chế hóa quyền khiếu nại của công dân được Hiến pháp ghi nhận. Tiếp nối những thành tựu đã đạt được trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và pháp luật về khiếu nại nói riêng, ngày 15/7/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1133/QĐ-TTg phê duyệt và tổ chức thực hiện Đề án “Tiếp tục tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật về khiếu nại, tố cáo cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn 2013 - 2016”. Trong đó, Thanh tra Chính phủ tiếp tục được giao chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan thực hiện Đề án này. Nhằm đáp ứng nhu cầu tài liệu phục vụ công tác tuyên truyền theo Đề án nói trên, Thanh tra Chính phủ biên soạn và xuất bản cuốn sách “Tìm hiểu pháp luật về khiếu nại”. Đây là tài liệu quan trọng và rất cần thiết cho việc tìm hiểu các quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại cho nhân dân ở xã phường, thị trấn và cán bộ làm công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại ở cấp xã. Đặc biệt, cuốn sách nhằm giúp cán bộ và nhân dân hiểu và thực hiện đúng quyền, nghĩa vụ khi thực hiện việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại, nâng cao ý thức, trách nhiệm, trình độ nghiệp vụ của cán bộ, công chức cấp xã trong việc giải quyết khiếu nại và tuyên truyền, phổ biến pháp luật về khiếu nại. Cuốn sách được trình bày dưới dạng tài liệu tuyên truyền, nội dung ngắn gọn, súc tích, dễ hiểu, thể hiện đầy đủ những quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại, đáp ứng nhu cầu tìm hiểu pháp luật của cán bộ và nhân dân. Cuốn sách bao gồm 02 phần: Phần I: Sự cần thiết, nguyên tắc xây dựng Luật khiếu nại. Phần II: Nội dung cơ bản của pháp luật về khiếu nại Quá trình biên soạn cuốn sách không tránh khỏi những thiếu sót, Ban biên tập rất mong nhận được sự góp ý của độc giả./. 2
4. PHẦN I SỰ CẦN THIẾT, NGUYÊN TẮC XÂY DỰNG LUẬT KHIẾU NẠI I. SỰ CẦN THIẾT XÂY DỰNG LUẬT KHIẾU NẠI Khiếu nại, tố cáo là những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp. Việc Hiến pháp ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo của công dân cho thấy vị trí, vai trò vô cùng quan trọng của quyền năng pháp lý này. Xét trên phương diện lý thuyết thì thực hiện khiếu nại, tố cáo chính là phương thức quan trọng để công dân, cơ quan, tổ chức bảo vệ lợi ích nhà nước, lợi ích tập thể và các quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Thông qua việc sử dụng quyền khiếu nại, quyền tố cáo mà các quyền cơ bản khác như: quyền được học hành, quyền tự do tín ngưỡng, quyền bầu cử sẽ được bảo đảm và thực hiện. Nhận thực rõ vai trò, tầm quan trọng của việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết hiệu quả các khiếu nại, tố cáo nên Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới công tác này. Những năm qua, nhiều chỉ thị, nghị quyết của Đảng đã đề cập đến việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Trên cơ sở đó, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quan trọng quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo, như: Pháp lệnh xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 và Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998. Căn cứ vào các văn bản này, Chính phủ, các bộ, ngành đã ban hành nhiều quy định hướng dẫn thi hành nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết có hiệu quả các khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Tuy nhiên, tổng kết việc thực hiện các quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thấy rằng, nhiều quy định của Luật này đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Có thể nói, việc nghiên cứu, xây dựng và ban hành Luật khiếu nại xuất phát từ các lý do cơ bản sau đây: 1. Khiếu nại, tố cáo là những vấn đề cần được điều chỉnh ở hai văn bản pháp luật Theo quy định pháp luật và kết quả nghiên cứu của nhiều công trình khoa học thì khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết 3
5. định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do pháp luật quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Trên thực tế, các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại; tố cáo và giải quyết tố cáo trong Luật khiếu nại, tố cáo cũng độc lập với nhau, thể hiện qua việc trình tự, thủ tục thực hiện việc khiếu nại, tố cáo và trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng khác nhau. Trước Luật khiếu nại và Luật tố cáo năm 2011, nội dung khiếu nại, tố cáo thường được quy định trong cùng một văn bản pháp luật. Việc quy định như vậy vì nhiều người đều cho rằng điểm giống nhau của khiếu nại, tố cáo đều là đề nghị của công dân đối với Nhà nước về một việc nào đó và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thường là giải quyết các công việc liên quan tới người dân - nói cách khác khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đều phản ánh và thể hiện trực tiếp nhất mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân. Đồng thời, trong nội dung phản ánh của công dân không phải lúc nào cũng phân biệt được rạch ròi nội dung nào là khiếu nại, nội dung nào là tố cáo. Như vậy, mặc dù có những điểm chung, song rõ ràng khiếu nại, tố cáo là hai vần đề khác nhau và việc quy định khiếu nại, tố cáo trong cùng một đạo Luật đã dẫn đến những khó khăn, bất cập cho việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, cơ quan, tổ chức cũng như việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quy định khiếu nại, tố cáo trong cùng một văn bản còn dẫn đến sự nhầm lẫn của cơ quan nhà nước và công dân về vấn đề này. Nhiều trường hợp công dân vừa khiếu nại, vừa tố cáo đến cùng một cơ quan nhà nước, làm cho cơ quan nhà nước không xác định được nội dung nào là khiếu nại, nội dung nào là tố cáo để tiến hành xử lý theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Trong những trường hợp này, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước cũng rất khó xác định, thậm chí dẫn đến sự tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc dẫn đến tình trạng đùn đẩy, né tránh trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, tổ chức và công dân. Việc quy định khiếu nại, tố cáo ở các văn bản pháp luật khác nhau một mặt sẽ khắc phục được những hạn chế, bất cập nêu trên, mặt khác cũng giúp cho việc quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo được rõ 4
6. ràng và hiệu quả hơn. Xuất phát từ các lý do đó, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 31/2009/QH12 ngày 17/6/2009 quyết định xây dựng các dự án Luật khiếu nại, Luật tố cáo. Như vậy, việc tách khiếu nại, tố cáo điều chỉnh ở hai văn bản luật là yêu cầu khách quan và cần thiết. 2. Ban hành Luật khiếu nại để khắc phục những hạn chế, vướng mắc trong quy định pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại hành chính Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 được ban hành và sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, năm 2005 (sau đây gọi tắt là Luật khiếu nại, tố cáo) đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng để cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khiếu nại, các cơ quan nhà nước có cơ sở pháp lý để giải quyết khiếu nại hành chính. Sau khi Luật được ban hành, Chính phủ, các cấp, các ngành đã ra nhiều quy định, hướng dẫn Luật khiếu nại, tố cáo. Căn cứ vào các văn bản này, hàng năm, các cấp, các ngành đã giải quyết hàng trăm nghìn vụ việc khiếu nại, tố cáo phát sinh trong các lĩnh vực. Thông qua giải quyết khiếu nại, tố cáo đã bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức; đồng thời phát hiện nhiều sơ hở trong công tác quản lý, từ đó có biện pháp chấn chỉnh kịp thời, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Qua giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhiều hành vi vi phạm pháp luật cũng được phát hiện kịp thời, các cơ quan nhà nước đã xử lý nhiều tổ chức, cá nhân có sai phạm, góp phần bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, ổn định trật tự và an toàn xã hội. Song như trên đã nêu, sau nhiều năm thực hiện, Luật khiếu nại, tố cáo đã bộc lộ những điểm hạn chế, bất cập so với yêu cầu thực tế. Những hạn chế này thể hiện như sau: Thứ nhất, những hạn chế, bất cập liên quan đến trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì trình tự giải quyết khiếu nại gồm hai giai đoạn: giải quyết khiếu nại lần đầu (do người có quyết định hành chính, hành vi hành chính xem xét lại quyết định, hành vi hành chính của mình bị khiếu nại) và giải quyết khiếu nại lần hai (do cấp trên của người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại xem xét lại việc giải quyết khiếu nại lần đầu). Như vậy, ở giai đoạn giải quyết khiếu nại lần đầu thì người có quyết định hành chính, hành vi hành chính là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và cũng là người hiểu rất rõ về nội dung vụ việc khiếu nại. Tuy nhiên, Luật khiếu nại, tố cáo lại quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu phức tạp song chưa đầy đủ, chưa đảm bảo nhanh chóng, kịp thời. Ví dụ, Luật quy định về việc gửi 5
7. quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan nhưng không quy định cụ thể trong thời hạn bao lâu kể từ ngày có quyết định giải quyết khiếu nại thì người giải quyết khiếu nại lần đầu phải gửi quyết định. Điểm hạn chế khác của các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại là việc giải quyết của các cơ quan hành chính có tính chất khép kín, chưa đảm bảo công khai, vì vậy nhiều trường hợp việc giải quyết còn tình trạng nể nang, né tránh, thiếu khách quan. Điều này làm cho người dân không tin vào việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước, tiếp tục khiếu nại vượt cấp, gây mất nhiều thời gian mà không mang lại hiệu quả. Nhiều vụ việc khiếu nại còn bị kéo dài, không dứt điểm, làm cho các cơ quan hành chính mất nhiều thời gian công sức vào giải quyết khiếu nại, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động quản lý nhà nước. Việc quy định quy trình giải quyết khiếu nại lần đầu với các thủ tục như: thẩm tra, xác minh, đối thoại, ban hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính khá dài, trong khi đó hành vi hành chính lại tác động ngay đến công dân và quyết định hành chính được ban hành có hiệu lực ngay. Thứ hai, hạn chế, bất cập trong quy định về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, sự tham gia của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại, việc tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại: Luật khiếu nại, tố cáo đã quy định quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, song các quy định này chưa đầy đủ, chưa thực sự bình đẳng. Luật quy định quá trình giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ đối thoại với người khiếu nại nhưng trên thực tế người giải quyết khiếu nại tiến hành thẩm tra, xác minh và ra quyết định giải quyết mà hầu như người khiếu nại không có cơ hội tiếp cận với các thông tin, tài liệu làm cơ sở cho việc giải quyết, không được tham gia vào quá trình giải quyết, không được yêu cầu các cơ quan cung cấp tài liệu, chứng cứ liên quan phục vụ việc khiếu nại. Quy định về quyền, nghĩa vụ của người bị khiếu nại chưa có sự phân định rành mạch về một số quyền, nghĩa vụ của người bị khiếu nại với tư cách là người bị khiếu nại với quyền, nghĩa vụ của người bị khiếu nại khiếu nại với tư cách là người giải quyết khiếu nại lần đầu. Quyền của người khiếu nại trong việc nhận văn bản trả lời về việc thụ lý để giải quyết khiếu nại; biết thông tin, tài liệu của việc giải quyết khiếu nại; nhận quyết định giải quyết khiếu nại được quy định tại điểm d 6
8. khoản 1 Điều 17 của Luật khiếu nại, tố cáo, song trên thực tế, việc nhận văn bản trả lời về việc thụ lý để giải quyết khiếu nại; biết thông tin, tài liệu của việc giải quyết khiếu nại; nhận quyết định giải quyết khiếu nại đã không được thực thi. Thực tế cũng cho thấy, nhiều trường hợp, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu thường né tránh việc giải quyết khiếu nại hoặc ra văn bản giải quyết khiếu nại; tình trạng trạng chuyển đơn khiếu nại vòng vo, vi phạm thời hạn giải quyết cũng diễn ra rất nhiều ở một số nơi. Vai trò tham gia giải quyết khiếu nại của luật sư cũng có những hạn chế nhất định. Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì sự tham gia của luật sư mới chỉ dừng lại ở việc giúp đỡ, tư vấn về pháp luật đối với người khiếu nại chứ chưa phải với tư cách đại diện để thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại. Mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo có quy định “trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại”, tuy nhiên sự tham gia này của luật sư đến đâu, được thực hiện những quyền và nghĩa vụ gì thì Luật lại chưa quy định rõ. Điều này làm hạn chế vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại. Về vấn đề đối thoại trong giải quyết khiếu nại: đối thoại là thủ tục được quy định ở quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng việc thực hiện trên thực tế nhiều khi còn mang tính hình thức. Trong thực tiễn, việc đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai là rất quan trọng bởi nó giúp cho người giải quyết nắm bắt được các thông tin, tình tiết của vụ việc và có thêm thông tin để ra quyết định giải quyết, nhất là khi người giải quyết khiếu nại lần hai không phải là người ban hành quyết định hành chính. Tuy nhiên, Luật khiếu nại, tố cáo lại quy định mang tính chất tùy nghi, người giải quyết khiếu nại “có thể” thực hiện việc đối thoại trong quá trình giải quyết lần hai chứ chưa quy định việc đối thoại là thủ tục bắt buộc. Quy định như vậy chưa đảm bảo sự khách quan trong quá trình giải quyết khiếu nại. Điều này đôi khi làm ảnh hưởng tới kết quả giải quyết khiếu nại, là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại dai dẳng, kéo dài, vượt cấp. Theo quy định tại các Điều 39 và Điều 46 của Luật khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung thì việc giải quyết khiếu nại được thực hiện qua hai lần và người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính trong các lần giải quyết đó. Quy định này nhằm giảm bớt tầng nấc trong việc giải quyết khiếu nại của cơ quan 7
9. hành chính nhà nước, đáp ứng tinh thần của Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 là bảo đảm mọi quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện tại Tòa án. Tuy nhiên, quy định về khởi kiện vụ án hành chính trong Luật khiếu nại, tố cáo vẫn còn những hạn chế về quyền khởi kiện của người dân - đó là việc quy định người khiếu nại chỉ được khởi kiện khi đã qua thủ tục khiếu nại với cơ quan hành chính. Thứ ba, bất cập, hạn chế liên quan đến việc tổ chức, thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Trong thực tế, việc tổ chức thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực nhiều trường hợp còn chậm và không nghiêm túc. Số vụ việc tồn đọng khá lớn, nhiều quyết định đã có hiệu lực pháp luật, thậm chí đã có ý kiến kết luận của Thủ tướng Chính phủ, nhưng sau nhiều năm vẫn chưa được thi hành. Nghị định 136/2006/NĐ-CP của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo có quy định trách nhiệm của người ra quyết định giải quyết khiếu nại, của người đã ra quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại cũng như trách nhiệm của những người đứng đầu cơ quan nhà nước có liên quan trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại nhưng trên thực tế những quy định này vẫn chưa được thực hiện đầy đủ và nghiêm minh. Thứ tư, bất cập liên quan đến quy định về tiếp công dân. Trong thực tế, việc tiếp công dân còn quy định dàn trải ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Các văn bản pháp luật về tiếp công dân cũng chậm được đổi mới cho nên nhiều quy định có tính khả thi thấp, không phù hợp với thực tiễn. Luật khiếu nại, tố cáo quy định cán bộ tiếp công dân chỉ có nhiệm vụ tiếp nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo và hướng dẫn công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo. Trong khi đó theo Nghị định số 89/CP ngày 7/8/1997 ban hành Quy chế tổ chức tiếp công dân thì trụ sở tiếp dân của Trung ương Đảng và Nhà nước do Thanh tra Chính phủ quản lý có nhiệm vụ tổ chức kiểm tra, đôn đốc, yêu cầu thủ trưởng bộ, ngành, chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trả lời việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân do cán bộ tiếp công dân của Trung ương Đảng và Nhà 8
10. nước tại Trụ sở chuyển đến. Việc quy định thiếu thống nhất giữa các văn bản pháp luật đã gây khó khăn cho các cơ quan nhà nước trong việc tiếp công dân và trong tổ chức thực hiện pháp luật về công tác tiếp công dân ở nhiều bộ, ngành, địa phương. 3. Ban hành Luật khiếu nại để thể chế hoá các quan điểm của Đảng về khiếu nại, giải quyết khiếu nại hành chính Như trên đã nêu, để nâng cao hiệu quả việc giải quyết khiếu nại của cơ quan, tổ chức và công dân, những năm qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều nghị quyết, chỉ thị, văn bản pháp luật đề cập tới công tác giải quyết khiếu nại, đồng thời coi việc giải quyết hiệu quả các khiếu nại là một trong những nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan hành chính nhà nước, góp phần phát huy quyền dân chủ của nhân dân và thực hiện cải cách hành chính nhà nước. Nghị quyết số 48/NQ-TW, ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hướng năm 2020 đã xác định “hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm mọi quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện trước toà án; đổi mới thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo và thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng công khai, đơn giản, thuận lợi cho dân, đồng thời đảm bảo tính thông suốt, hiệu quả của quản lý hành chính”. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX của Đảng cũng chỉ rõ “Khắc phục tình trạng chồng chéo, đùn đẩy, né tránh trách nhiệm, gây khó khăn, chậm trễ trong công việc và giải quyết khiếu kiện của dân”. Thông báo Kết luận số 130-TB/TW ngày 10/1/2008 của Bộ Chính trị về tình hình, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới đã nêu “Đẩy mạnh công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, đồng bộ, nhất là pháp luật về đất đai và khiếu nại, tố cáo Khẩn trương xây dựng và ban hành Luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại, Luật tố cáo và giải quyết tố cáo”. Tuy nhiên, các chủ trương, quan điểm trên chưa được thể chế hóa kịp thời, đầy đủ trong pháp luật về khiếu nại. Thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hướng năm 2020, ngày 21/11/2007, Quốc hội khóa XII đã ra Nghị quyết số 11/2007/QH12 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ khóa XII (2007-2011) và năm 2008, trong đó Quốc hội đã quyết định việc xây dựng Luật khiếu nại. 9
11. Những lý do trên cho thấy, việc xây dựng Luật khiếu nại là một yêu cầu khách quan và hết sức cần thiết. II. QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC XÂY DỰNG LUẬT KHIẾU NẠI Việc xây dựng Luật khiếu nại quán triệt những quan điểm và nguyên tắc cơ bản sau: Thứ nhất, quán triệt và cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, phù hợp với tiến trình cải cách hành chính nhà nước và cải cách công tác tư pháp hiện nay. Thứ hai, Luật khiếu nại được xây dựng phải tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại và hiệu lực công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội. Thứ ba, xây dựng Luật khiếu nại phải trên cơ sở tổng kết thực tiễn tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại; kế thừa các quy định còn phù hợp của Luật khiếu nại, tố cáo; thiết lập được trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đơn giản, nhanh chóng, công khai, minh bạch và có hiệu quả; góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; phát huy quyền dân chủ của nhân dân. Thứ tư, bảo đảm tính hợp hiến, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và khả năng thi hành Luật khiếu nại; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài về giải quyết khiếu nại, các quy định của Luật khiếu nại không cản trở việc thực hiện Điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. 10
12. PHẦN II NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KHIẾU NẠI 1. Khái niệm khiếu nại 1.1 Khái niệm khiếu nại Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội. Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant" có nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình1. Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm.2 Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng, đã, đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ. Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa, liên quan chặt chẽ và chiếm vai trò quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Việc thực hiện quyền khiếu nại sẽ là cơ sở để thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân. Chính vì vậy trên cơ sở Hiến pháp, đã có nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước ta quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, đặc biệt là Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 2004 và 2005), Luật khiếu nại năm 2011. Theo quy định của Luật khiếu nại thì khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan 1 Từ điển Anh - Việt (1990), Nxb Đồng Nai, tr.205 2 Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển Tiềng Việt, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr.904 11
13. hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy khiếu nại quy định trong Luật này được hiểu là khiếu nại hành chính, đó là khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; khái niệm này chỉ giới hạn đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. 1.2 Chủ thể khiếu nại. Quy định nêu trên của Luật khiếu nại cho thấy, chủ thể của khiếu nại hay còn gọi là người khiếu nại bao gồm: công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức. - Chủ thể khiếu nại là công dân: quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận tại văn bản pháp luật cao nhất là Hiến pháp. Cụ thể, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.” (Điều 74 Hiến pháp 1992). Đến Hiến pháp năm 2013, quyền này tiếp tục được ghi nhận tại Điều 30 “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013). Như vậy, chủ thể khiếu nại được quy định bao gồm công dân Việt Nam và cả cá nhân nước ngoài tại Việt Nam. - Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại: theo quy định của Luật khiếu nại, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà nước, các cơ quan, tổ chức cũng bị tác động, bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó. 12
14. - Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quyết định kỷ luật được hiểu là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Theo quy định của pháp luật hiện hành, tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm, các hình thức kỷ luật đối với cán bộ bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, buộc thôi việc. Đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Các chủ thể nêu trên được thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, hay nói cách khác, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người khiếu nại. 1.3 Đối tượng của khiếu nại Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, một quyết định hành chính (là đối tượng của khiếu nại) phải hội đủ 03 điều kiện: - Thứ nhất, được thể hiện dưới hình thức văn bản. Đây là một trong những điểm khác biệt so với khái niệm về Quyết định hành chính trong Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Luật khiếu nại, tố cáo trước đây quy định “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản ” tức là về mặt hình thức, nó phải được thể hiện dưới dạng “quyết định”. Tuy nhiên, Luật khiếu nại hiện nay đã mở rộng hơn khái niệm này, theo đó, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại không nhất thiết phải được thể hiện dưới hình thức là “quyết định” mà còn có thể thể hiện dưới các 13
15. hình thức văn bản khác như “công văn”, “thông báo”, “kết luận” Quy định này phù hợp với tình hình thực tế bởi trong thực tiễn, có nhiều văn bản hành chính mặc dù không thể hiện dưới hình thức quyết định nhưng lại chứa nội dung quyết định hành chính nhưng người khiếu nại không thể khiếu nại văn bản ấy vì lý do đó không phải là quyết định hành chính. - Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Các cơ quan hành chính nhà nước ở đây bao gồm: các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp và các sở, phòng, ban thuộc ủy ban nhân dân. Người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là người trong các cơ quan nêu trên mà theo quy định của pháp luật có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính. - Thứ ba, quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể hay còn gọi là quyết định hành chính cá biệt. Đặc trưng này giúp phân biệt với những quyết định mang tính quy phạm. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhiều quyết định hành chính cá biệt để giải quyết các công việc cụ thể theo chức năng của từng cơ quan hành chính nhà nước. Ví dụ: quyết định phá dỡ nhà xây dựng trái phép, quyết định xử phạt hành chính do vi phạm pháp luật về an toàn giao thông Những quyết định này khác với những quyết định hành chính mang tính quy phạm đó là chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức trong cơ quan đó có những quyền và nghĩa vụ nhất định do pháp luật quy định. Hành vi thực hiện hay không thực hiện quyền và nghĩa vụ đó gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại thì đều là hành vi có thể bị khiếu nại. Ví dụ: hành vi quá thời hạn do pháp luật quy định nhưng cơ quan có thẩm quyền chưa cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho công dân; hành vi sách nhiễu trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức đều là những hành vi hành chính có thể bị khiếu nại. 14
16. 2. Phạm vi điều chỉnh của Luật khiếu nại Phạm vi điều chỉnh là một trong những nội dung quan trọng của văn bản pháp luật, phản ánh những nội dung, quan hệ xã hội cơ bản mà văn bản pháp luật đó điều chỉnh. Nói cách khác, phạm vi điều chỉnh là giới hạn những nội dung được quy định trong văn bản mà những người thực thi pháp luật, người chấp hành pháp luật phải thực hiện. Qua nghiên cứu cho thấy khiếu nại hành chính là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, xảy ra trong tất cả các cơ quan nhà nước, nhưng chủ yếu là trong hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, nó cũng phát sinh trong quá trình cơ quan nhà nước khác thực hiện quản lý nội bộ, thậm chí nó còn phát sinh trong một số tổ chức (của nhà nước) khi áp dụng các quy phạm pháp luật hành chính để điều chỉnh những quan hệ có tính chất quản lý, điều hành của cơ quan, tổ chức đó. Đây chính là nét đặc thù trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở nước ta. Như vậy về nguyên tắc khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất cứ cơ quan, tổ chức nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Tuy nhiên chủ yếu được thực hiện ở các cơ quan hành chính nhà nước và khiếu nại này chiếm tỷ lệ lớn nhất, phức tạp nhất bởi vì nó phản ánh mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Quá trình nghiên cứu xây dựng Luật khiếu nại, có nhiều quan điểm nhau về phạm vi điều chỉnh của Luật: Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, ngoài khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước, Luật khiếu nại cần phải điều chỉnh khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp; khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước và các cơ quan khác của Nhà nước, tức là quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục và các vấn đề khác liên quan đến khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong các tổ chức, đơn vị. Quan điểm này cho rằng, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, các tổ chức, đơn vị nêu trên cũng có những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính tác động đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hệ thống của mình hoặc ngoài xã hội, nhiều trường hợp đã gây ảnh hưởng tới các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. 15
17. Loại ý kiến thứ hai cho rằng, Luật khiếu nại ngoài việc điều chỉnh khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước thì cần điều chỉnh thêm các khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước và cơ quan, tổ chức khác của nhà nước như: khiếu nại trong cơ quan Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Trung ương Đảng vì ở những cơ quan, đơn vị này có khiếu nại và cũng cần phải giải quyết để bảo đảm quyền lợi của người khiếu nại, song chỉ nên quy định mang tính nguyên tắc về khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong các tổ chức để trên cơ sở đó các tổ chức sẽ quy định cụ thể việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong tổ chức mình, bảo đảm sự phù hợp với điều lệ của các tổ chức. Sau khi xem xét, Quốc hội đã quyết định Luật khiếu nại sẽ không điều chỉnh tất cả các nội dung như các ý kiến nêu trên mà chỉ tập trung điều chỉnh việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong các cơ quan hành chính nhà nước, nhằm giải quyết mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân. Điều này cũng được hiểu là Luật khiếu nại chỉ điều chỉnh việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thầm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Tuy nhiên, trước yêu cầu thực tiễn đang đặt ra về khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định hành chính trong các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước, cho nên Luật đã quy định mang tính nguyên tắc về khiếu nại, giải quyết khiếu nại này, trên cơ sở đó Chính phủ hướng dẫn, quy định cụ thể nhằm bảo đảm các quy định của Luật phù hợp với sự phong phú, đa dạng của thực tiễn. Ngoài ra, tại các cơ quan như: Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và các cơ quan khác của nhà nước cũng có phát sinh khiếu nại, nhưng nếu người khiếu nại là cán bộ, công chức thì sẽ được giải quyết theo quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của Luật khiếu nại. Đối với các khiếu nại khác, qua tổng kết cho thấy, trên thực tế phát sinh rất ít hoặc nếu phát sinh thì được giải quyết theo một cơ chế đặc thù. Việc quy định cơ chế giải quyết khiếu nại tại cơ quan, tổ chức này như thế nào sẽ do các cơ quan, tổ chức đó căn cứ vào Luật khiếu nại để hướng dẫn. Đối với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội 16
18. nghề nghiệp cũng có khiếu nại, song các tổ chức này có cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn rất khác nhau, do vậy Luật khiếu nại không thể và không nên điều chỉnh chi tiết về khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong các tổ chức đó. Các khiếu nại phát sinh tại các tổ chức này cần phải giải quyết, song việc giải quyết sẽ theo một trình tự, thủ tục riêng, đảm bảo phù hợp với điều lệ của các tổ chức. Xuất phát từ các lý do nêu trên, Điều 1 của Luật khiếu nại đã quy định “Luật này quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; tiếp công dân; quản lý và giám sát công tác giải quyết khiếu nại”. 3. Áp dụng pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại Trong điều kiện hội nhập quốc tế và xu thế toàn cầu hóa, việc ghi nhận và thể chế hóa việc giải quyết các tranh chấp có yếu tố nước ngoài, nhất là việc giải quyết các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính có yếu tố nước ngoài là đòi hỏi khách quan và cần thiết. Đáp ứng các yêu cầu nội luật hóa khi Việt Nam trở thành thành viên của nhiều tổ chức, diễn đàn quốc tế Luật khiếu nại đã có những sửa đổi, bổ sung phù hợp nhằm thể chế hóa các cam kết của Việt Nam khi trở thành thành viên của các tổ chức quốc tế và khu vực. Điều 3 của Luật khiếu nại đã quy định “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” (Khoản 1 Điều 3). Như đã phân tích ở trên, Luật khiếu nại điều chỉnh cụ thể việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước khác như: Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước và các cơ quan khác của nhà nước; các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp trong quá trình hoạt động của mình, có những quan hệ mang tính hành chính giữa cơ quan, tổ chức đó với thành 17
19. viên trong tổ chức; có những quyết định, hành vi của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức đó có thể phát sinh khiếu nại. Tuy nhiên, do những đặc thù khác nhau về cơ cấu tổ chức và hoạt động của nhiều loại hình cơ quan, tổ chức nên Luật khiếu nại không điều chỉnh khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các cơ quan, tổ chức này. Vì vậy, Luật khiếu nại đã quy định “Căn cứ vào Luật này, cơ quan có thẩm quyền của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp hướng dẫn việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan, tổ chức mình (Khoản 3 Điều 3); Căn cứ vào Luật này, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước và các cơ quan khác của Nhà nước quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan mình (Khoản 4 Điều 3); Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại cũng được áp dụng theo quy định của Luật khiếu nại bởi các đơn vị này chịu sự quản lý của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, do việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ở các cơ quan này có những đặc thù riêng, do vậy Luật khiếu nại giao cho Chính phủ quy định chi tiết nội dung này (Khoản 2 Điều 3). Ngoài ra, để đảm bảo sự linh hoạt và phù hợp với đặc thù của khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong các lĩnh vực riêng biệt, Luật khiếu nại cũng quy định: “trường hợp luật khác có quy định khác về khiếu nại và giải quyết khiếu nại thì áp dụng theo quy định của luật đó“. II. KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH, HÀNH VI HÀNH CHÍNH 1. Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý là những chế định quan trọng của Luật khiếu nại. Các chủ thể tham gia vào quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại đều có những quyền và nghĩa vụ tương ứng theo quy định, thể hiện sự bình đẳng trước 18
20. pháp luật giữa các chủ thể. Quyền của của thể này có thể làm phát sinh nghĩa vụ đối với chủ thể khác. Trong quá trình xây dựng Luật khiếu nại, nội dung này đã được thảo luận ở nhiều diễn đàn khác nhau, đặc biệt là được xin ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân trên phương diện là người khiếu nại và của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tư cách là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và của nhiều luật sư. Việc xin ý kiến cũng được thực hiện thông qua hình thức hội thảo, đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, trên trang thông tin điện tử của Thanh tra Chính phủ. Nhìn chung, quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý đã được bổ sung trên tinh thần kế thừa Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, đảm bảo các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quá trình khiếu nại, giải quyết khiếu nại phù hợp với nguyên tắc việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật; bảo đảm khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời. Các quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý cũng được xây dựng phù hợp với yêu cầu thực tiễn, theo hướng đảm bảo quyền khiếu nại, việc giải quyết khiếu nại phù hợp, tương xứng với các quyền, nghĩa vụ khác của cơ quan, tổ chức, cá nhân và sự phát triển kinh tế - xã hội hiện nay. 1.1 Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại Nhằm giúp người khiếu nại thực hiện tốt quyền khiếu nại và giúp họ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, Luật khiếu nại đã quy định khá cụ thể và chi tiết về các quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại. a) Quyền của người khiếu nại: - Tự mình khiếu nại, trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại, trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại. Đây là một trong những quyền rất quan trọng của người khiếu nại. Người khiếu nại có thể tự 19
21. mình thực hiện quyền khiếu nại hoặc vì lý do nào đó ủy quyền cho người khác thực hiện quyền này. Theo quy định của Bộ luật dân sự: người chưa thành niên là người chưa đủ 18 tuổi; người mất năng lực hành vi dân sự là người do bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình và phải do Tòa án ra quyết định tuyên bố mất năng lực hành vi dân sự trên cơ sở kết luận của tổ chức giám định. Nếu người khiếu nại thuộc các trường hợp này thì việc khiếu nại phải được thực hiện thông qua người đại diện theo pháp luật của họ. Người đại diện theo pháp luật trong trường hợp này bao gồm: (1) cha, mẹ đối với con chưa thành niên; (2) người giám hộ trong trường hợp người chưa thành niên không còn cha, mẹ, không xác định được cha, mẹ hoặc cha, mẹ đều mất năng lực hành vi dân sự, bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, bị Toà án hạn chế quyền của cha, mẹ hoặc cha, mẹ không có điều kiện chăm sóc, giáo dục người chưa thành niên đó và nếu cha, mẹ có yêu cầu; người mất năng lực hành vi dân sự. Việc quy định người khiếu nại vì lý do khách quan khác có thể ủy quyền cho người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện quyền khiếu nại cho thấy phạm vi ủy quyền khiếu nại rất rộng. - Nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Đây là một trong những quy định mới của Luật khiếu nại so với trước đây. Nếu như theo Luật khiếu nại, tố cáo trước đây, người khiếu nại chỉ có quyền “nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại“ thì nay ngoài quyền này họ còn được “ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình“. Ngoài ra, để phù hợp với các quy định của Luật trợ giúp pháp lý, Luật khiếu nại quy định: Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Những quy định mới này giúp cho người khiếu nại (vốn là bên yếu thế và ít hiểu biết về pháp luật hơn so với một bên là cơ quan nhà nước) bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 20
22. - Người khiếu nại được tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại. Đây cũng là quy định mới so với Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Trong trường hợp người khiếu nại vì lý do nào đó không thể tham gia đối thoại thì có thể ủy quyền cho người đại diện hợp pháp của mình tham gia. Người đại diện hợp pháp này có thể là người được ủy quyền thực hiện việc khiếu nại ngay từ đầu hoặc chỉ được ủy quyền ở giai đoạn tham gia đối thoại. - Được biết, đọc, sao chụp, sao chép tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước. Quy định mới này rất quan trọng giúp người khiếu nại tiếp cận với các thông tin liên quan đến việc giải quyết khiếu nại. Nếu như trước đây, Luật khiếu nại, tố cáo chỉ quy định người khiếu nại được biết các bằng chứng để làm căn cứ giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, trong thực tiễn, người khiếu nại thường gặp khó khăn khi thực hiện quyền này và thường khó tiếp cận với các thông tin về việc giải quyết khiếu nại. Nay, Luật khiếu nại quy định rõ: người khiếu nại được biết, đọc, sao chụp, sao chép tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập. Việc quy định rõ ràng như vậy sẽ giúp người khiếu nại dễ dàng hơn trong việc thực hiện quyền, tránh được các cản trở từ phía các cơ quan nhà nước. - Yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước. Tương tự như trên, quy định này cũng tạo điều kiện rất nhiều cho người khiếu nại trong việc tiếp cận các thông tin, tạo thuận lợi cho việc giải quyết khiếu nại. - Yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại. Trong thực tiễn, có những quyết định hành chính đang trong quá trình bị khiếu nại, nếu thi hành ngay có thể sẽ gây hậu quả khó khắc phục. Ví dụ: quyết định cưỡng chế phá dỡ nhà ở Do vậy, Luật quy định người khiếu nại có quyền yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp, đồng thời Điều 35 của Luật cũng quy định trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại trong trường hợp này phải ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó. Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn giải quyết. Quyết định tạm đình 21
23. chỉ phải được gửi cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan và những người có trách nhiệm thi hành khác. Khi xét thấy lý do của việc tạm đình chỉ không còn thì phải hủy bỏ ngay quyết định tạm đình chỉ đó. - Đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về chứng cứ đó. Theo đó, người khiếu nại có quyền đưa ra các chứng cứ để chứng minh cho việc khiếu nại của mình là đúng và giải trình để bảo vệ ý kiến của mình. - Nhận văn bản trả lời về việc thụ lý giải quyết khiếu nại, nhận quyết định giải quyết khiếu nại. Quyền này của người khiếu nại liên quan đến trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại trong việc gửi văn bản thông báo về việc thụ lý giải quyết khiếu nại và gửi quyết định giải quyết khiếu nại cho người khiếu nại. - Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm; được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật. Đây là quyền rất quan trọng của người khiếu nại và đó cũng chính là mục đích của việc khiếu nại. Căn cứ làm phát sinh khiếu nại xuất phát từ việc người khiếu nại cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Vì vậy, khi quyết định giải quyết khiếu nại kết luận việc khiếu nại là đúng thì quyền, lợi ích hợp pháp của họ phải được khôi phục, được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật về bồi thường nhà nước. - Khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại toà án theo quy định của Luật tố tụng hành chính; - Rút khiếu nại. b) Nghĩa vụ của người khiếu nại: - Khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết. Việc khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết rất quan trọng bởi cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính chỉ thụ lý giải quyết những vụ việc khiếu nại theo đúng thẩm quyền. Do vậy, để tránh mất thời gian, công sức của chính mình, người khiếu nại cần nghiên cứu các quy định của pháp luật về khiếu nại để biết vụ việc của mình thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nào để gửi đơn hoặc đến khiếu nại. - Trình bày trung thực sự việc, đưa ra chứng cứ về tính đúng đắn, hợp lý của việc khiếu nại; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan cho người giải quyết khiếu nại; chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày và việc cung cấp thông tin, 22
24. tài liệu đó. Việc thực hiện nghĩa vụ này rất quan trọng bởi nó giúp cho việc giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền được nhanh chóng, thuận lợi và chính xác. Người khiếu nại cũng phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính đúng đắn của nội dung trình bày và việc cung cấp thông tin, tài liệu bởi trong trường hợp người khiếu nại nếu cố tình khiếu nại sai sự thật hay lợi dụng việc khiếu nại để xâm phạm lợi ích của người khác thì sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật. - Chấp hành quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại trong thời gian khiếu nại trừ trường hợp quyết định, hành vi đó bị tạm đình chỉ thi hành theo quy định tại Điều 35 của Luật này. Để đảm bảo kỷ luật, kỷ cương trong quản lý hành chính nhà nước, về nguyên tắc, các quyết định hành chính, hành vi hành chính phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thi hành kể cả trong trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính đó bị khiếu nại. Tuy nhiên, để tránh trường hợp có những quyết định hành chính bị khiếu nại mà việc thi hành quyết định ấy có thể gây hậu quả nghiêm trọng thì người giải quyết khiếu nại ra quyết định tạm đình chỉ thi hành quyết định đó. - Chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Về nguyên tắc, quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật phải được thi hành ngay, ngoài các chủ thể khác, người khiếu nại là một trong những đối tượng có trách nhiệm thi hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Ngoài các quyền và nghĩa vụ quy định nói trên, Luật khiếu nại cũng quy định người khiếu nại được thực hiện các quyền, nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật. Quy định này là nhằm đảm bảo sự thống nhất trong việc ghi nhận các quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại trong Luật khiếu nại với các văn bản pháp luật trong các lĩnh vực khác, bảo vệ quyền và lợi ích của người khiếu nại. 1.2 Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại - Người bị khiếu nại có các quyền: đưa ra chứng cứ về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; được biết, đọc, sao chụp, sao chép các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung 23
25. khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó để giao cho người giải quyết khiếu nại và được nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. - Người bị khiếu nại có các nghĩa vụ: tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; chấp hành quyết định xác minh nội dung khiếu nại của cơ quan, đơn vị có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại, giải trình về tính hợp pháp, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại khi người giải quyết khiếu nại hoặc cơ quan, đơn vị kiểm tra, xác minh yêu cầu trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật. Ngoài các quyền và nghĩa vụ nêu trên, người bị khiếu nại còn thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật 1.3 Quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần đầu a) Quyền của người giải quyết khiếu nại lần đầu: yêu cầu người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để làm cơ sở giải quyết khiếu nại; quyết định áp dụng, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp theo quy định tại Điều 35 của Luật khiếu nại. b) Nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần đầu: - Tiếp nhận khiếu nại và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp về việc thụ lý giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính khi người khiếu nại yêu cầu; tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; gửi quyết định giải quyết khiếu nại cho người khiếu nại và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc giải quyết khiếu nại của mình; trường hợp khiếu nại do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển đến thì phải thông báo kết quả giải quyết khiếu nại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân đó theo quy định của pháp luật; cung cấp 24
26. thông tin, tài liệu, chứng cứ liên quan đến nội dung khiếu nại khi người khiếu nại yêu cầu; cung cấp hồ sơ giải quyết vụ việc giải quyết khiếu nại khi người giải quyết khiếu nại lần hai hoặc Tòa án yêu cầu. - Giải quyết bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính gây ra theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Ngoài ra, người giải quyết khiếu nại lần đầu có các quyền, nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật. 1.4 Quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần hai Người giải quyết khiếu nại lần hai cũng là một cấp trong giải quyết khiếu nại. Vì vậy, quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần hai cũng có nhiều điểm giống với người giải quyết khiếu nại lần đầu. Tuy nhiên, vì là cấp tiếp theo của quá trình giải quyết khiếu nại và là cấp trên của cấp đã giải quyết khiếu nại lần đầu nên người giải quyết khiếu nại lần hai có một số quyền khác biệt so với người giải quyết khiếu nại lần đầu. Cụ thể như sau: - Người giải quyết khiếu nại lần hai có các quyền: yêu cầu người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ để làm cơ sở giải quyết khiếu nại; quyết định áp dụng, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp thep quy định tại Điều 35 của Luật khiếu nại; triệu tập cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tham gia đối thoại; trưng cầu giám định; tham khảo ý kiến của Hội đồng tư vấn khi xét thấy cần thiết. - Người giải quyết khiếu nại lần hai có các nghĩa vụ: tiếp nhận, thụ lý, lập hồ sơ vụ việc khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết; kiểm tra, xác minh nội dung khiếu nại; tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; ra quyết định giải quyết khiếu nại và công bố quyết định giải quyết khiếu nại; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại khi người khiếu nại, người bị khiếu nại, tòa án yêu cầu. Luật khiếu nại, tố cáo trước đây không có điều nào quy định riêng về nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần hai. Như vậy, việc quy định rõ ràng về nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần hai cũng là một trong những điểm mới của Luật khiếu nại trong đó có nghĩa vụ bắt buộc phải tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ 25
27. quan, tổ chức, cá nhân có liên quan (khác với trước đây, người giải quyết khiếu nại có thể tổ chức đối thoại hoặc không). Ngoài ra, các quy định khác về nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần hai như đã nêu ở trên cũng góp phần nâng cao trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại, đảm bảo sự khách quan, công khai, minh bạch đồng thời tạo thuận lợi cho người khiếu nại và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc tiếp cận với thông tin vụ việc khiếu nại. 1.5 Quyền, nghĩa vụ của luật sư, trợ giúp viên pháp lý Quy định về việc tham gia của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại đã được ghi nhận từ Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Tuy nhiên, Luật khiếu nại, tố cáo chưa có quy định riêng, rõ ràng nào về sự tham gia của luật sư cũng như quyền và nghĩa vụ của luật sư và trợ giúp viên pháp lý trong quá trình giải quyết khiếu nại mà chỉ quy định chung chung rằng người khiếu nại được "nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại" (điểm b khoản 1 Điều 17) và "trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại"(Điều 37 và khoản 1 Điều 45). Đến Luật khiếu nại 2011, vai trò của luật sư và trợ giúp viên pháp lý đã được thể hiện rõ nét hơn thông qua việc quy định các quyền và nghĩa vụ cụ thể hơn so với trước đây. Sự tham gia của luật sư và trợ giúp viên pháp lý vào quá trình giải quyết khiếu nại được quy định cụ thể như sau: - Trong quá trình khiếu nại, giải quyết khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý có các quyền tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại theo đề nghị của người khiếu nại; thực hiện các quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại khi được ủy quyền (ví dụ: đại diện cho người khiếu nại để thực hiện khiếu nại, tham gia đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại ); xác minh, thu thập chứng cứ có liên quan đến nội dung khiếu nại theo yêu cầu của người khiếu nại và cung cấp chứng cứ cho người giải quyết khiếu nại; nghiên cứu hồ sơ vụ việc, sao chụp, sao chép tài liệu, chứng cứ có liên quan đến nội dung khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước. - Luật sư, trợ giúp viên pháp lý tham gia giải quyết khiếu nại có nghĩa vụ xuất trình thẻ luật sư, thẻ trợ giúp viên pháp lý và quyết định phân công trợ giúp 26
28. pháp lý, giấy yêu cầu giúp đỡ về pháp luật hoặc giấy ủy quyền của người khiếu nại; thực hiện đúng nội dung, phạm vi mà người khiếu nại đã ủy quyền. Ngoài các quyền, nghĩa vụ nêu trên, trong quá trình khiếu nại, giải quyết khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý có các quyền, nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật. Như vậy, với sự tham gia của luật sư và trợ giúp viên pháp lý, người khiếu nại đó có nhiều điều kiện hơn trong tiếp cận, nắm bắt đầy đủ các quy định pháp luật có liên quan đến việc khiếu nại của mình, hiểu rõ các quyền và nghĩa vụ của mình và do vậy tăng khả năng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp được pháp luật quy định đồng thời cũng tránh được tình trạng nhiều vụ việc được giải quyết thấu tình, đạt lý nhưng người khiếu nại vẫn tiếp tục khiếu nại do thiếu hiểu biết pháp luật. Bên cạnh đó, sự tham gia của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại cũng góp phần làm tăng cường trách nhiệm và tính tuân thủ pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước, phát huy dân chủ và bảo đảm khách quan, công bằng và hiệu quả trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính. 2. Trình tự khiếu nại Trình tự khiếu nại là các bước để người khiếu nại thực hiện việc khiếu nại của mình. Đây là một trong những nội dung có nhiều điểm mới so với Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Nếu như các quy định của Luật khiếu nại, tố cáo trước đây không quy định rõ ràng về các bước để thực hiện việc khiếu nại mà được lồng ghép trong các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, điều này đôi khi gây khó khăn cho người khiếu nại khi thực hiện thì nay Luật khiếu nại đã khắc phục điểm bất cập này bằng việc quy định rất rõ ràng về trình tự này. Điều này làm cho việc thực hiện quyền của công dân trở nên dễ dàng hơn. Cụ thể như sau: - Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. Như vậy, người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có quyết định hành chính, hành vi hành chính chính có trách nhiệm giải 27
29. quyết khiếu nại lần đầu. Quy định này tạo cơ hội cho cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính tự xem xét lại quyết định, hành vi của mình để trong trường hợp nhận thấy sai sót thì có thể sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính. Mặt khác, quy định này cũng hợp lý xét dưới góc độ người giải quyết chính là cơ quan hoặc người đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính, do vậy sẽ hiểu rõ bản chất sự việc, điều này cũng mở ra khả năng việc giải quyết sẽ nhanh chóng và thấu tình đạt lý hơn, tiết kiệm thời gian và công sức cho người khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. - Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì người khiếu nại khiếu nại đến Bộ trưởng hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. - Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. 28
30. Với những quy định như trên, có thể thấy rằng, trình tự khiếu nại theo quy định của Luật khiếu nại có nhiều điểm mới so với quy định trước đây theo hướng mở rộng sự lựa chọn phương thức bảo vệ quyền cho người khiếu nại. Nếu như trước đây, người khiếu nại buộc phải khiếu nại lần đầu đến người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thì nay người khiếu nại có thể khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án ngay. Đồng thời, quyền khởi kiện ra Tòa này còn được đảm bảo trong bất kỳ giai đoạn nào của quá trình giải quyết khiếu nại. Rõ ràng, đây là những thay đổi tích cực theo hướng dân chủ hơn, mở rộng quyền lựa chọn hình thức khiếu nại, bảo vệ quyền lợi của người khiếu nại. Những thay đổi này cũng phù hợp với yêu cầu khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) trong việc bảo vệ quyền lợi của người bị tác động bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; đảm bảo các quyết định hành chính, hành vi hành chính phải được xem xét bởi cơ quan tư pháp theo trình tự, thủ tục tố tụng chặt chẽ. 3. Hình thức khiếu nại Hình thức khiếu nại là cách thức để người khiếu nại thực hiện việc khiếu nại. Theo quy định của Luật khiếu nại, có hai hình thức khiếu nại được ghi nhận đó là khiếu nại bằng đơn hoặc khiếu nại trực tiếp. Cụ thể như sau: 1.1 Khiếu nại bằng đơn Trường hợp khiếu nại được thực hiện bằng đơn thì trong đơn khiếu nại phải ghi rõ ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại và yêu cầu giải quyết của người khiếu nại. Đơn khiếu nại phải do người khiếu nại ký tên hoặc điểm chỉ. 1.2 Khiếu nại trực tiếp Trường hợp người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì người tiếp nhận khiếu nại hướng dẫn người khiếu nại viết đơn khiếu nại hoặc người tiếp nhận ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản và yêu cầu người khiếu nại ký hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản, trong đó ghi rõ nội dung tương tự như khiếu nại bằng đơn, bao gồm: ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ 29
31. chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại và yêu cầu giải quyết của người khiếu nại. Việc quy định hai hình thức khiếu nại nêu trên về cơ bản kế thừa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Trong quá trình xây dựng Luật khiếu nại, có quan điểm cho rằng trong thời đại phát triển về công nghệ thông tin hiện nay thì không nên giới hạn hai hình thức khiếu nại như đã nêu mà nên mở rộng hình thức khiếu nại. Chẳng hạn như quy định việc khiếu nại có thể thực hiện qua điện thoại, qua thư điện tử hoặc qua fax. Việc mở rộng hình thức khiếu nại nhằm tạo điều kiện để công dân, tổ chức, cơ quan thực hiện quyền khiếu nại. Tuy nhiên, việc ghi nhận khiếu nại qua điện thoại, thư điện tử, fax trong nhiều trường hợp sẽ khó có khả năng kiểm tra, xem xét để thụ lý khiếu nại hoặc giải quyết khiếu nại vì không xác định được thông tin cụ thể về người khiếu nại, khó khăn trong việc yêu cầu người khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đặc biệt là xác định trách nhiệm cá nhân của người khiếu nại. Chính vì vậy, Luật khiếu nại quy định việc khiếu nại chỉ có thể thông qua đơn hoặc trực tiếp khiếu nại. 1.3 Xử lý trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy, nhiều trường hợp, công dân không khiếu nại đơn lẻ mà tập trung đông người để khiếu nại về cùng một nội dung của một quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc khiếu nại như vậy thường thấy trong những vụ việc về đất đai, đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư Nhiều nơi, tình trạng này đã làm ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội. Tuy nhiên, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 lại chưa quy định cụ thể về hình thức khiếu nại đối với trường hợp khiếu nại đông người này, cho nên việc xem xét thụ lý và giải quyết gặp nhiều khó khăn, lúng túng và thiếu thống nhất. Để giải quyết thực trạng trên, Luật khiếu nại và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP đã có những quy định cụ thể về vấn đề này. Theo đó, trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì thực hiện như sau: - Trường hợp nhiều người đến khiếu nại trực tiếp thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức tiếp và hướng dẫn người khiếu nại cử đại diện để trình bày nội dung khiếu nại; người tiếp nhận khiếu nại ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản, trong đó ghi rõ nội dung như đã trình bày ở trên; 30
32. - Trường hợp nhiều người khiếu nại bằng đơn thì trong đơn phải ghi rõ nội dung quy định như đã nêu, có chữ ký của những người khiếu nại và phải cử người đại diện để trình bày khi có yêu cầu của người giải quyết khiếu nại; Việc cử người đại diện để trình bày nội dung khiếu nại được quy định như sau: người đại diện phải là người khiếu nại; trường hợp có từ 5 đến 10 người khiếu nại thì cử 1 hoặc 2 người đại diện; trường hợp có từ 10 người khiếu nại trở lên thì có thể cử thêm người đại diện, nhưng không quá 5 người. Việc cử người đại diện để trình bày khiếu nại trong hai trường hợp nói trên phải được thể hiện bằng văn bản. Văn bản cử người đại diện khiếu nại phải có những nội dung sau: ngày, tháng, năm; họ, tên, địa chỉ của người đại diện khiếu nại, người khiếu nại; nội dung, phạm vi được đại diện; chữ ký hoặc điểm chỉ của những người khiếu nại; các nội dung khác có liên quan (nếu có). 1.5 Trường hợp khiếu nại được thực hiện thông qua người đại diện thì Luật khiếu nại cũng yêu cầu người đại diện phải là một trong những người khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ chứng minh tính hợp pháp của việc đại diện và thực hiện khiếu nại theo quy định của Luật. 4. Thời hiệu khiếu nại Thời hiệu khiếu nại được hiểu là thời hạn do pháp luật quy định mà công dân, cơ quan, tổ chức được quyền thực hiện việc khiếu nại và khi kết thúc thời hạn đó thì mất quyền khiếu nại. Theo quy định của Luật khiếu nại, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Trường hợp người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Trường hợp không xác định được chính xác thời điểm người khiếu nại nhận được quyết định hành chính thì thời điểm tính thời hiệu thường được xác định căn cứ vào dấu bưu điện chuyển phát quyết định hành chính ấy. Việc quy định các trường hợp trở ngại khách quan như: ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc những trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khiếu 31
33. nại là quy định rất phù hợp, tạo thuận lợi cho người khiếu nại thực hiện quyền của mình mà không bị cản trở bởi những lý do khách quan, ngoài tầm kiểm soát của người khiếu nại. Việc quy định cả “những trở ngại khách quan khác” mở ra thêm nhiều trường hợp được loại trừ, không tính vào thời hiệu khiếu nại, miễn là người khiếu nại chứng minh được một cách hợp lý. Ví dụ: do pháp nhân thay đổi trụ sở, thay đổi người đứng đầu mà chưa thực hiện được việc khiếu nại 5. Quyền rút khiếu nại Rút khiếu nại là một trong những quyền của người khiếu nại được Luật ghi nhận. Quy định này được kế thừa từ quy định của Luật khiếu nại, tố cáo trước đây, tuy nhiên tại Luật khiếu nại, quyền này được quy định thành một điều riêng biệt. Đối với khiếu nại, xuất phát từ bản chất của việc khiếu nại là người khiếu nại vì lợi ích của mình mà đề nghị xem xét lại lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của chính họ. Chính vì vậy, khi vì lý do nào đó (ví dụ: do sự thay đổi về nhận thức của chính người khiếu nại, do quá trình trao đổi, đối thoại giữa giữa cơ quan hành chính và người khiếu nại mà người khiếu nại hiểu rõ vụ việc ) người khiếu nại thấy rằng quyết định, hành vi đó không trái pháp luật, không xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại nữa thì họ có quyền rút khiếu nại. Theo quy định của Luật khiếu nại thì người khiếu nại có thể rút khiếu nại tại bất cứ thời điểm nào trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại; việc rút khiếu nại phải được thực hiện bằng đơn có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại; đơn xin rút khiếu nại phải gửi đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi nhận được đơn xin rút khiếu nại thì đình chỉ việc giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại về việc đình chỉ giải quyết khiếu nại. 6. Các khiếu nại không được thụ lý giải quyết Khiếu nại là quyền của công dân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại phải tuân theo các quy định pháp luật và phải đảm bảo những điều kiện nhất định. Pháp luật về khiếu nại từ trước đến nay cũng luôn xác định các điều kiện để thụ lý khiếu nại hoặc các trường hợp khiếu nại không được thụ lý giải quyết. Theo quy định tại Điều 11 của Luật khiếu nại thì có 9 trường hợp khiếu nại sẽ không được cơ quan nhà nước thụ lý giải quyết. Cụ thể như sau: 32
34. - Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. Cụ thể như sau: Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước là những quyết định hành chính, hành vi hành chính không có tác động trực tiếp tới quyền và lợi ích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân bên ngoài và để chỉ đạo, tổ chức thực hiện những việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ quan đó. Ví dụ: Kế hoạch công tác thanh tra năm 2014 của Bộ X, Kế hoạch tuyên truyền, phổ biến pháp luật của UBND tỉnh Y Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới. Đây là những quyết định, hành vi mang tính chất tương tác trong chỉ đạo, điều hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan hành chính các cấp mà chưa có sự tác động trực tiếp tới các đối tượng bên ngoài. Ví dụ: Công văn của UBND tỉnh X chỉ đạo, đôn đốc Sở Y trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ Quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là những quyết định mang tính quy phạm, được áp dụng nhiều lần, trình tự, thủ tục ban hành những quyết định này rất chặt chẽ do pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện. Do vậy, những quyết định hành chính này cũng không phải là đối tượng của khiếu nại. - Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Quy định này phù hợp với khái niệm về khiếu nại được quy định trong Luật này, đó là người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. 33
35. - Người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp. Theo quy định của Bộ luật dân sự, người thành niên (người từ đủ 18 tuổi trở lên) là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Như vậy, người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ ở đây bao gồm: người chưa thành niên (người chưa đủ 18 tuổi); người mất năng lực hành vi dân sự (người do bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình) và người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự (người nghiện ma túy, nghiện các chất kích thích dẫn đến phá tán tài sản của gia đình). - Người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại. Theo quy định của Bộ luật dân sự về người đại diện có: người đại diện theo pháp luật và người đại diện theo quỷ quyền. Người đại diện theo pháp luật bao gồm các trường hợp quy định tại Điều 141 Bộ luật dân sự. Còn đại diện theo ủy quyền được xác lập theo sự ủy quyền giữa người khiếu nại và người khác được người khiếu nại ủy quyền để thực hiện việc khiếu nại theo quy định tại điểm a, điểm b Khoản 1 Điều 12 Luật khiếu nại. Nếu người đại diện thực hiện việc khiếu nại không thuộc các trường hợp đại diện nêu trên là đại diện không hợp pháp. - Đơn khiếu nại không có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại. Chữ ký của người khiếu nại trong đơn phải là chữ ký trực tiếp. Trường hợp người khiếu nại không biết chữ hoặc không thể ký được thì có thể điểm chỉ. - Thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà không có lý do chính đáng. Như trên đã trình bày, việc khiếu nại phải được thực hiện trong thời hiệu do Luật quy định. Lý do chính đáng được hiểu là do “ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác“ quy định tại Điều 9 và Điều 48 của Luật khiếu nại. - Khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Theo quy định về trình tự khiếu nại như đã trình bày ở trên, việc khiếu nại tại cơ quan hành chính được thực hiện qua hai cấp giải quyết. Trường hợp đã có quyết định giải quyết lần hai mà người khiếu nại vẫn không đồng ý thì chỉ có thể khởi kiện vụ việc ra Tòa án mà không được quyền khiếu nại tiếp. Do vậy, đây là quy định cần thiết để tạo điểm dừng trong giải quyết khiếu nại hành chính. 34
36. - Có văn bản thông báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày người khiếu nại không tiếp tục khiếu nại. Đây là trường hợp mà người khiếu nại có đơn xin rút khiếu nại và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã đình chỉ việc giải quyết khiếu nại theo quy định tại Điều 10 Luật khiếu nại. Tuy nhiên, trong vòng 30 ngày kể từ ngày thông báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại, người khiếu nại vẫn có quyền tiếp tục khiếu nại. Sau thời hạn này thì người khiếu nại không còn quyền này nữa, có nghĩa là khiếu nại sẽ không được thụ lý giải quyết. - Việc khiếu nại đã được Tòa án thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định của Toà án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án. Quy định này đảm bảo nguyên tắc một vụ việc tranh chấp không thể đồng thời vừa được giải quyết bởi cơ quan hành chính, vừa được giải quyết bởi tòa án, đồng thời thể hiện được quan điểm Tòa án là trung tâm của hệ thống bảo vệ công lý hành chính, là phương thức cuối cùng để giải quyết tranh chấp hành chính nhưng vẫn đảm bảo được cơ hội thay đổi phương thức giải quyết của người khiếu kiện đó là: đối với những vụ việc đang được xét xử hành chính mà người khởi kiện cho rằng tòa án đang giải quyết tranh chấp thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc giải quyết không hiệu quả tranh chấp của mình thì họ có quyền rút đơn khởi kiện để buộc toà án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính, sau đó thực hiện việc khiếu nại tại các cơ quan hành chính3. III. THẨM QUYỀN, TRÌNH TỰ, THỦ TỤC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại 1.1 Nguyên tắc xác định thẩm quyền Thẩm quyền giải quyết khiếu nại là nội dung quan trọng của Luật khiếu nại vì nó xác định ai là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và giải quyết đối với những loại khiếu nại nào. Việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại một cách rành mạch và khoa học sẽ giúp tránh việc đùn đẩy, thiếu trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại, đồng thời tránh được sự chồng chéo, tạo thuận lợi cho cả người dân và cơ quan nhà nước có thẩm quyền qua đó nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Nghiên cứu quy định pháp luật về khiếu nại từ trước tới nay cho thấy thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được quy định khác 3 Th.s Nguyễn Mạnh Hùng, Trường Đại học Luật Hà Nội, “Các trường hợp khiếu nại không được thụ lý theo quy định của Luật khiếu nại – hạn chế và hướng hoàn thiện, Tạp chí thanh tra số 8/2013, Tr.11 35
37. nhau qua các giai đoạn, thậm chí trong một số thời điểm, người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước cũng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại trước hết phải bảo đảm các yêu cầu của việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, đồng thời phải phù hợp với nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ta, phù hợp với quy định về phân cấp trong quản lý nhà nước và đặc biệt là phải bảo đảm tính khả thi, hiệu lực, hiệu quả của việc giải quyết khiếu nại. Việc xác định thẩm quyền trong Luật khiếu nại cũng phải xác định được trách nhiệm của nền hành chính trong việc xử lý vướng mắc phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, tức là việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trước hết phải do người có quyết định, hành vi đó xem xét, xử lý (trong trường hợp người khiếu nại lựa chọn con đường giải quyết tại các cơ quan hành chính nhà nước), đồng thời đảm bảo quyền tự do, dân chủ trong việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân. Luật khiếu nại không quy định trực tiếp về nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tuy nhiên căn cứ vào các quy định về thẩm quyền giải quyết, có thể khái quát nguyên tắc xác định thẩm quyền như sau: - Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu là người đã ra quyết định hành chính bị khiếu nại hoặc người đứng đầu cơ quan có hành vi hành chính bị khiếu nại. - Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai là Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. 1.2 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định từ Điều 17 đến Điều 26 Luật khiếu nại, cụ thể như sau: - Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp. - Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch 36
38. Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết. - Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp. - Giám đốc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết. - Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình. - Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp. - Bộ trưởng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời 37
39. hạn nhưng chưa được giải quyết; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình. - Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp; xử lý các kiến nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ quy định tại khoản 2 Điều 24 của Luật khiếu nại; chỉ đạo, xử lý tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 1.3 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước Theo quy định của pháp luật hiện hành: Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước (Khoản 1 Điều 9 Luật viên chức 2010); Doanh nghiệp nhà nước được hiểu là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ.(Khoản 22 Điều 4 Luật doanh nghiệp 2005) Việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước được áp dụng theo quy định của Luật khiếu nại. Nghị định số 75/2012/NĐ-CP đã quy định chi tiết về việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước và hướng dẫn về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong các tổ chức này như sau: - Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập, người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của công chức, viên chức, người lao động do mình quản lý trực tiếp. - Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập đã giải quyết theo quy định tại Khoản 2 Điều này mà còn khiếu nại; đối với đơn vị sự nghiệp công lập không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp thì người đứng đầu cơ quan nhà nước quản lý đơn vị sự nghiệp công lập đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. 38
40. Khiếu nại đối với quyết định: hành chính, hành vi hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. - Người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước cấp dưới đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại. Đối với doanh nghiệp nhà nước do Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập thì Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về lĩnh vực kinh doanh chính của doanh nghiệp đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. 1.4 Thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại Theo quy định của Luật khiếu nại, trách nhiệm giải quyết khiếu nại thuộc về thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy, nội dung vụ việc thường rất đa dạng và phức tạp, cần phải có quá trình thẩm tra, xác minh trước khi đưa ra quyết định giải quyết. Các cơ quan thanh tra đóng vai trò quan trọng trong quá trình này. Điều 25 Luật khiếu nại quy định Chánh thanh tra các cấp có trách nhiệm: - Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao. - Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc kiến nghị người 39
41. có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm. Điều 24 Luật khiếu nại quy định Tổng Thanh Chính phủ có thẩm quyền: - Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. - Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm. 2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại là các bước để giải quyết một khiếu nại hành chính, được sắp xếp theo một nguyên tắc nhất định nhằm bảo đảm việc giải quyết khiếu nại khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời. Trong trường hợp người khiếu nại không khởi kiện vụ việc ra Tòa án hành chính mà lựa chọn khiếu nại theo con đường hành chính, việc giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính được thực hiện qua hai cấp, cụ thể như sau: 2.1 Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu a) Thụ lý giải quyết khiếu nại lần đầu - Nghiên cứu và xem xét thụ lý khiếu nại: Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền mà không thuộc một trong các trường hợp được quy định tại Điều 11 của Luật khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý giải quyết. Đối với trường hợp nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung và cử người đại diện để thực hiện việc khiếu nại thì thụ lý khi trong đơn khiếu nại có đầy đủ chữ ký của những người khiếu nại và có văn bản cử người đại diện. - Thông báo về việc thụ lý hoặc không thụ lý khiếu nại: Trường hợp khiếu nại được thụ lý giải quyết, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải thông 40
42. báo bằng văn bản cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp biết. Đối với khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức thì văn bản thông báo việc thụ lý được gửi cho người khiếu nại. Đối với trường hợp nhiều người khiếu nại về cùng một nội dung và cử người đại diện để thực hiện việc khiếu nại thì văn bản thông báo việc thụ lý được gửi đến người đại diện. Như vậy, trách nhiệm thông báo này được mở rộng hơn so với quy định của Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý do trong văn bản thông báo cho người khiếu nại. Thông báo về việc thụ lý hoặc không thụ lý khiếu nại được thực hiện theo mẫu ban hành kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ Quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính Như vậy, quy định về việc thụ lý giải quyết khiếu nại lần đầu về cơ bản kế thừa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Ngoại trừ các trường hợp khiếu nại không được thụ lý giải quyết theo quy định của Luật, còn lại người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải có trách nhiệm thụ lý giải quyết. b) Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu Điều 28 Luật khiếu nại quy định: Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý. c) Xác minh nội dung khiếu nại lần đầu Xác minh nội dung khiếu nại là một khâu rất quan trọng trong trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, giúp làm sáng tỏ những nội dung còn khúc mắc làm phát sinh khiếu nại và là cơ sở quan trọng để kết luận về nội dung khiếu nại. Việc xác minh được thực hiện theo các bước sau: - Kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại: Điều 29 của Luật khiếu nại quy định trong thời hạn quy định tại Điều 28, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu có trách 41
43. nhiệm: kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp, nếu khiếu nại đúng thì ra quyết định giải quyết khiếu nại ngay; trường hợp chưa có cơ sở kết luận nội dung khiếu nại thì tự mình tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại hoặc giao cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại, kiến nghị giải quyết khiếu nại. Nhằm tạo thuận lợi cho quá trình tổ chức thực hiện, Điều 6 Thông tư 07/2013/TT-TTCP Quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính quy định cụ thể về nội dung kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bao gồm: căn cứ pháp lý ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính, ban hành quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính, ban hành quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; nội dung của quyết định hành chính, việc thực hiện hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; trình tự, thủ tục ban hành, thể thức và kỹ thuật trình bày quyết định hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; các nội dung khác (nếu có). - Thành lập Tổ xác minh khiếu nại: Khi cần thiết, người giải quyết khiếu nại, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân được giao nhiệm vụ xác minh thành lập Đoàn xác minh hoặc Tổ xác minh nội dung khiếu nại (sau đây gọi chung là Tổ xác minh). Trong trường hợp thành lập Tổ xác minh thì Tổ trưởng Tổ xác minh có trách nhiệm lập kế hoạch xác minh nội dung khiếu nại, trình người ra quyết định thành lập Tổ xác minh phê duyệt và tổ chức thực hiện. Kế hoạch xác minh nội dung khiếu nại gồm: căn cứ pháp lý để tiến hành xác minh; mục đích, yêu cầu của việc xác minh; nội dung xác minh; cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân phải làm việc để thu thập, xác minh các thông tin, tài liệu, bằng chứng; các điều kiện, phương tiện phục vụ cho việc xác minh; dự kiến thời gian thực hiện từng công việc, nhiệm vụ cụ thể của từng thành viên; thời gian dự phòng để xử lý các công việc phát sinh; việc báo cáo tiến độ thực hiện; các nội dung khác (nếu có). (Điều 7, Điều 8 Thông tư 07/2013/TT-TTCP) - Công bố quyết định xác minh: Trong trường hợp cần thiết, người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh thực hiện việc công bố quyết định xác minh nội dung khiếu nại tại cơ quan, tổ chức, đơn vị của người bị khiếu nại 42
44. hoặc tại trụ sở cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi phát sinh khiếu nại. Thành phần tham dự buổi công bố gồm: Người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh, người khiếu nại, người bị khiếu nại hoặc người đại diện của người khiếu nại, của người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan. Việc công bố quyết định xác minh nội dung khiếu nại được lập thành biên bản có chữ ký của người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh, người khiếu nại, người bị khiếu nại hoặc người đại diện của người khiếu nại, của người bị khiếu nại. Biên bản được lập thành ít nhất ba bản, giao một bản cho bên khiếu nại, một bản cho bên bị khiếu nại và một bản lưu hồ sơ giải quyết khiếu nại. (Điều 9 Thông tư 07/2013/TT-TTCP) Người xác minh có các quyền, nghĩa vụ như: yêu cầu người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu và chứng cứ về nội dung khiếu nại; yêu cầu người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan giải trình bằng văn bản về nội dung liên quan khiếu nại; triệu tập người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; trưng cầu giám định; tiến hành các biện pháp kiểm tra, xác minh khác theo quy định của pháp luật; báo cáo kết quả xác minh và chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả xác minh. - Thu thập thông tin, tài liệu: Việc thu thập thông tin, tài liệu để phục vụ cho việc xác minh khiếu nại phải bảo đảm khách quan, chính xác, kịp thời thông qua các hình thức: + Kiểm tra, xác minh trực tiếp tại địa điểm phát sinh khiếu nại; + Kiểm tra, xác minh thông qua các tài liệu, chứng cứ mà người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp; + Các hình thức khác theo quy định của pháp luật. Nhằm tạo thuận lợi cho quá trình tổ chức thực hiện và đảm bảo sự thống nhất trong áp dụng pháp luật, Thông tư 07/2013/TT-TTCP đã hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện các biện pháp sử dụng trong quá trình xác minh nội dung khiếu nại như: Làm việc trực tiếp với người khiếu nại, người đại diện, người được ủy quyền, luật sư, trợ giúp viên pháp lý của người khiếu nại; Yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, bằng chứng; Xác 43
45. minh thực tế; Trưng cầu giám định (Điều 10, 12, 14, 15 Thông tư 07/2013/TT- TTCP của Thanh tra Chính phủ). - Báo cáo kết quả xác minh: Sau khi kết thúc việc xác minh, người có trách nhiệm xác minh hoặc Tổ trưởng Tổ xác minh phải báo cáo kết quả xác minh nội dung khiếu nại bằng văn bản với người giải quyết khiếu nại hoặc người ban hành quyết định thành lập Tổ xác minh. Báo cáo kết quả xác minh của Tổ xác minh phải được các thành viên trong Tổ xác minh thảo luận, đóng góp ý kiến. Theo quy định, Báo cáo kết quả xác minh phải gồm các nội dung sau: + Đối tượng xác minh; + Thời gian tiến hành xác minh; + Người tiến hành xác minh; + Nội dung xác minh; kết quả xác minh; + Kết luận và kiến nghị nội dung giải quyết khiếu nại. d) Đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu Đối thoại được coi là một giai đoạn quan trọng trong giải quyết khiếu nại, thể hiện tinh thần công khai, dân chủ trong quá trình giải quyết khiếu nại, là cơ hội để người giải quyết khiếu nại trực tiếp lắng nghe ý kiến của các bên liên quan (người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan) để làm rõ nội dung khiếu nại và những vấn đề còn khúc mắc mà có thể qua xác minh chưa phản ánh hết, từ đó có căn cứ và cơ sở giải quyết vụ việc. Quy định về đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu của Luật khiếu nại cũng có điểm khác so với Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Nếu Luật khiếu nại, tố cáo trước đây quy định việc gặp gỡ, đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu là yêu cầu bắt buộc thì Luật khiếu nại hiện nay quy định trong giải quyết khiếu nại lần đầu, chỉ tổ chức đối thoại nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau (trừ trường hợp, đối với quá trình giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, người giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai bắt buộc phải tổ chức đối thoại – Điểm b Khoản 1 Điều 21 Thông tư 07/2013/TT-TTCP). Quy định này nhằm đơn giản hóa về thủ tục và tiết kiệm thời gian, công sức cho người giải quyết khiếu nại và các bên có liên 44
46. quan, đồng thời vẫn đảm bảo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại. Việc tổ chức đối thoại được quy định cụ thể như sau: - Căn cứ tổ chức đối thoại: + Trong quá trình giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, người giải quyết khiếu nại lần đầu tổ chức đối thoại nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau. Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh tổ chức đối thoại. + Trong quá trình giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, người giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai phải tổ chức đối thoại. - Thành phần tham gia đối thoại gồm: Người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại, người khiếu nại hoặc người đại diện, người được ủy quyền, luật sư, trợ giúp viên pháp lý của người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan. Người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung đối thoại. - Nguyên tắc đối thoại: Việc đối thoại phải tiến hành công khai, dân chủ. - Nội dung đối thoại: Người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh khi đối thoại phải nêu rõ nội dung cần đối thoại, kết quả xác minh nội dung khiếu nại; người tham gia đối thoại có quyền trình bày ý kiến, bổ sung thông tin, tài liệu, bằng chứng liên quan đến khiếu nại và yêu cầu của mình. - Kết quả đối thoại: Việc đối thoại phải được lập thành biên bản; biên bản phải ghi rõ ý kiến của những người tham gia, kết quả đối thoại, có chữ ký hoặc điểm chỉ của người tham gia; trường hợp người tham gia đối thoại không ký, điểm chỉ xác nhận thì phải ghi rõ lý do; biên bản này được lưu vào hồ sơ vụ việc khiếu nại. Kết quả đối thoại là một trong các căn cứ để giải quyết khiếu nại. Ngoài ra, trong quá trình giải quyết khiếu nại, khi thấy cần thiết, người giải quyết khiếu nại có thể tham khảo ý kiến của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có 45