Giáo trình Luật hành chính Việt Nam - Phần II: Phương cách quản lý nhà nước - Phan Trung Hiền

Nội dung text: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam - Phần II: Phương cách quản lý nhà nước - Phan Trung Hiền

1. TRƯỜNG ÐẠI HỌC CẦN THƠ KHOA LUẬT GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM PHẦN II PHƯƠNG CÁCH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Biên soạn: TS. PHAN TRUNG HIỀN Cần Thơ, năm 2009
2. A. CÁCH THỨC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Chương I. NỘI DUNG - HÌNH THỨC- PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC I. NỘI DUNG, HÌNH THỨC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1.Nội dung quản lý nhà nước Nội dung của quản lý nhà nước là việc tổ chức thực hiện quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Ðây chính là hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội cho nên tương xứng với mỗi lĩnh vực có một nội dung quản lý khác nhau. Nội dung của quản lý hành chính nhà nước rất đa dạng và phong phú, được tiến hành trên nhiều lĩnh vực: kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng Vì vậy không thể chỉ ra được nội dung cụ thể của quản lý hành chính nhà nước mà chỉ có thể nêu lên những nội dung cơ bản, mang tính chất tổng quát mà thôi. 2. Hình thức quản lý nhà nước a. Khái niệm  Khái niệm: Hình thức quản lý hành chính nhà nước là những biểu hiện ra bên ngoài của nội dung quản lý hành chính nhà nước, thông qua những biểu hiện này chủ thể quản lý hành chính nhà nước tác động đến đối tượng quản lý để đạt được những mục đích đã định trước. Nội dung của quản lý hành chính nhà nước rất đa dạng nên hình thức của chúng cũng rất phong phú. Vì thế đứng trước một điều kiện, hoàn cảnh trong đó có chứa đựng những nội dung quản lý thì việc các chủ thể quản lý lựa chọn hình thức nào đó để quản lý mang lại hiệu quả cao nhất. Hình thức quản lý nhà nước, vì vậy không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của chủ thể quản lý mà phụ thuộc vào những yếu tố sau: Ðặc tính của đối tượng quản lý; Ðiều kiện, hoàn cảnh xảy ra quá trình quản lý; Mục đích của quản lý; 1
3. Pháp luật hiện hành. Việc lựa chọn hình thức quản lý hành chính nhà nước cần phải được tiến hành trên cơ sở những quy luật nhất định. Trong đó có: - Quy luật về sự phù hợp của hình thức quản lý với chức năng quản lý; - Quy luật về sự phù hợp của hình thức quản lý với nội dung và tổ chức của những vấn đề quản lý cần giải quyết; - Quy luật về sự phù hợp của hình thức quản lý với những đặc điểm của đối tượng quản lý cụ thể; - Quy luật về sự phù hợp của hình thức quản lý với mục đích cụ thể của hoạt động quản lý. b. Phân loại các hình thức quản lý nhà nước Ðể đảm bảo sự lựa chọn hình thức quản lý nhà nước đúng đắn, đảm bảo tổ chức quản lý hợp lý, khoa học cần phải phân loại các hình thức quản lý hành chính nhà nước thành những nhóm gồm những hoạt động quản lý giống nhau hay tương tự nhau về tính chất, nội dung, những biểu hiện bề ngoài Những hình thức cụ thể của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường liên quan hữu cơ với những hình thức pháp luật của hoạt động nhà nước nói chung. Nét đặc trưng của quản lý hành chính nhà nước là những hình thức pháp lý liên kết chặt chẽ với nhau trên cơ sở sự thống nhất của chức năng chấp hành- điều hành. Vì thế để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước cần phải xác lập những quy tắc xử sự dưới luật trong vấn đề thẩm quyền của mình; tiến hành hoạt động điều hành mà nội dung là áp dụng quy phạm pháp luật, giải quyết những điểm còn tranh luận của việc áp dụng pháp luật, đánh giá hành vi xử sự của các bên tham gia quản lý hành chính nhà nước và áp dụng các biện pháp tác động có tính chất bắt buộc trong những trường hợp pháp luật quy định.  Căn cứ vào tính chất pháp lý của hoạt động quản lý, ta phân loại thành hai hình thức chủ yếu sau: - Hình thức pháp lý: là những hình thức quản lý nhà nước trực tiếp tác động đến các đối tượng chịu sự quản lý làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt nghĩa vụ pháp lý; Ví dụ: Ủy ban nhân dân Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành Chỉ thị xuống các Ủy ban nhân dân huyện. 2
4. - Thực tiễn quản lý hành chính nhà nước cho thấy rằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước còn có thể được tiến hành dưới những hình thức không pháp lý. Tuy nhiên, hình thức không pháp lý cũng yêu cầu chủ thể quản lý hành chính phải tiến hành hoạt động quản lý nhà nước trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật. Ví dụ: Tổ chức hội nghị tổng kết, rút kinh nghiệm 05 năm thực hiện Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Sự khác nhau giữa hình thức pháp lý và hình thức không pháp lý thể hiện ở chỗ hình thức pháp lý trực tiếp hoặc gián tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật hành chính. Tuy nhiên, trong khi tiến hành hoạt động quản lý nhà nước các chủ thể quản lý hành chính phải sử dụng kết hợp cả hai hình thức này.  Căn cứ vào tính chất và nội dung hoạt động, hình thức quản lý hành chính nhà nước thành năm loại sau:  Ban hành những văn bản quy phạm pháp luật;  Ban hành những văn bản áp dụng pháp luật;  Thực hiện những hoạt động mang tính chất pháp lý khác;  Áp dụng những biện pháp mang tính chất trực tiếp;  Thực hiện những hoạt động về nghiệp vụ-kỹ thuật. Cần lưu ý rằng, để thực hiện một hoạt động quản lý nhà nước có hiệu quả, trong nhiều trường hợp, chủ thể quản lý cần phải kết hợp một số hình thức trong quản lý. Ví dụ: khi lũ lụt xảy ra, Ủy ban nhân dân tỉnh nơi có lũ lụt sẽ tiến hành các hoạt động như: - Ủy ban nhân dân tỉnh triệu tập cuộc họp triển khai kế hoạch phòng chống lũ lụt; - Sau đó áp dụng khoa học kỹ thuật, áp dụng những biện pháp tổ chức về vật chất, kỹ thuật để phòng chống lũ lụt. Như vậy các hình thức quản lý được tiến hành ở đây gồm: + Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; + Áp dụng biện pháp tổ chức trực tiếp; + Thực hiện những tác động về nghiệp vụ -kỹ thuật. c. Phân tích hình thức quản lý nhà nước  Hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật 3
5. Ðây là hình thức rất quan trọng đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bởi vì nhờ có hình thức này mà các chủ thể quản lý hành chính nhà nước cụ thể hóa, chi tiết hóa những quy định của Hiến pháp, luật trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội. Mặt khác, cũng nhờ hình thức này mà ý chí của nhà nước được thể hiện và tác động đến các đối tượng quản lý. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phương tiện hữu hiệu để các chủ thể quản lý hành chính nhà nước tác động tích cực lên các lĩnh vực của đời sống xã hội thuộc thẩm quyền quản lý của mình trong khuôn khổ những yêu cầu chung của pháp luật. Nhờ việc ban hành những văn bản quy phạm pháp luật mà vai trò điều khiển của hoạt động chấp hành và điều hành được thể hiện một cách đầy đủ hơn, nếu không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì hoạt động của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước chỉ có tính chất chấp hành thụ động, đơn giản mà không mang tính chủ động, sáng tạo. Thông qua hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ấn định những quy tắc xử sự chung trong quản lý hành chính nhà nước; quy định những nhiệm vụ cụ thể, quyền hạn và nghĩa vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước; xác định những mối liên hệ chủ yếu giữa các bộ phận của hình thức quản lý hành chính nhà nước; quy định những hạn chế và những điều ngăn cấm, đặt ra những nghĩa vụ đặc biệt hay trao quyền đặc biệt, thực hiện chức năng bảo vệ pháp luật và đặt ra những quy định chung cho trật tự quản lý hành chính nhà nước. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước cho nên khi ban hành nó phải tuân theo những yêu cầu do pháp luật quy định. Cụ thể: - Phải đúng thẩm quyền; - Phải đúng trình tự, thủ tục và hình thức để đảm bảo chất lượng của văn bản; - Phải đảm bảo hiệu lực của văn bản; - Không được trái với Hiến pháp và luật (đảm bảo tính pháp chế xã hội chủ nghĩa); - Ngôn ngữ được sử dụng phải là tiếng Việt, văn bản phải bảo đảm tính chính xác, rõ ràng, dễ hiểu. 4
6. Thông qua hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước xác định địa vị pháp lý của chủ thể tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. Tóm lại, trong các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan hành chính nhà nước quy định những quy tắc chung trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; những nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước, xác định rõ thẩm quyền và thủ tục hoạt động của các đối tượng quản lý.  Ban hành những văn bản áp dụng pháp luật Ðây là hình thức được chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp dụng chủ yếu trong quá trình quản lý hành chính nhà nước vì nhờ hình thức này mà quy phạm pháp luật đi sâu vào đời sống thực tiễn. Việc ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt những quan hệ pháp luật hành chính giữa chủ thể quản lý hành chính với đối tượng quản lý hành chính. Ví dụ: Việc ra một quyết định xử phạt vi phạm hành chính của cảnh sát giao thông sẽ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính giữa cảnh sát giao thông với người vi phạm; làm phát sinh quyền và nghĩa vụ cụ thể của các chủ thể liên quan đến lợi ích vật chất hoặc tinh thần của các chủ thể đó. Ðặc trưng của văn bản áp dụng quy phạm pháp luật hành chính cũng như các văn bản quy phạm pháp luật hành chính là tính chất quyền lực và tính dưới luật. Tuy nhiên, những văn bản áp dụng quy phạm pháp luật khác nhau về nội dung, tính chất, mục đích nên có thể chia chúng thành hai nhóm: - Nhóm văn bản chấp hành pháp luật. - Nhóm văn bản bảo vệ pháp luật. Trong trường hợp ban hành văn bản chấp hành pháp luật, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp dụng hoặc hiện thực hóa phần quy định của quy phạm pháp luật tương ứng. Còn trong trường hợp ban hành những văn bản bảo vệ pháp luật thì các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước áp dụng hoặc hiện thực hóa phần chế tài của những quy phạm pháp luật tương ứng. Thông qua việc ban hành những văn bản áp dụng quy phạm pháp luật các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước tác động một cách trực tiếp và tích cực đến mọi mặt hoạt động của các cơ quan cấp dưới, các cơ quan, xí nghiệp và tổ chức trực 5
7. thuộc, các tổ chức phi Chính phủ và công dân tham gia vào quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Việc áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các đối tượng có liên quan nên đòi hỏi chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản phải tuân theo những yêu cầu của pháp luật như: đúng thẩm quyền, đúng mục đích và nội dung mà quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, đúng trình tự thủ tục để đảm bảo chất lượng, phải được tiến hành nhanh chóng, kịp thời, công khai và đúng pháp luật, việc áp dụng hình thức của văn bản áp dụng quy phạm pháp luật phải đúng với hình thức do pháp luật quy định, kết quả của việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật hành chính phải được thực hiện trong đời sống.  Thực hiện những hoạt động mang tính chất pháp lý khác Ðây là một hình thức được chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp dụng thường xuyên. Hình thức này mang tính chất pháp lý vì nó được pháp luật quy định, bao gồm những hoạt động như: - Áp dụng các biện pháp nhằm ngăn chặn và phòng ngừa vi phạm hành chính như kiểm tra bằng lái xe, kiểm tra việc đăng ký tạm trú, tạm vắng - Ðăng ký những sự kiện nhất định như: đăng ký khai sinh, khai tử - Lập và cấp một số giấy tờ nhất định, cấp bằng lái xe Trong những hoạt động mang tính chất pháp lý khác thì hoạt động công chứng, chứng thực có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, nhà nước. Hoạt động này được thực hiện trên cơ sở những tài liệu được chứng thực. Vì thế mà nó mang tính chất pháp lý mặc dù nó không trực tiếp làm phát sinh hậu quả pháp lý. Như vậy, những hoạt động mang tính chất pháp lý khác có thể trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính nhưng cũng có thể chỉ mang tính chất bổ trợ làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính.  Áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp Ðây là những hình thức được chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp dụng thường xuyên mang tính chất bổ trợ cho quá trình quản lý hành chính nhà nước nhưng nó đóng một vai trò quan trọng. Thông qua hình thức này các chủ thể quản lý hành chính nhà nước tiến 6
8. hành nâng cao ý thức pháp luật cho đối tượng quản lý, giao nhiệm vụ, biểu dương những điển hình tiên tiến Ví dụ: Họp triển khai Nghị quyết Ðảng Cộng sản. Kết quả của việc thực hiện những biện pháp tổ chức trực tiếp không tạo ra những quy tắc bắt buộc chung, không làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nó là khâu then chốt trong việc giải quyết những nhiệm vụ đặt ra cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc mở rộng một cách toàn diện công tác tổ chức quần chúng, trong việc nghiên cứu và phổ biến những kinh nghiệm tiên tiến. Ðối với hoạt động tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước cần nhấn mạnh đến công tác hướng dẫn, giải thích, kiểm tra, tổ chức công tác trong bộ máy của những cơ quan này. Khi thực hiện những hoạt động này không cần ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật mà chỉ thực hiện theo trình tự, thủ tục, hoạt động thông thường của các cơ quan hành chính nhà nước.  Thực hiện những hoạt động về nghiệp vụ - kỹ thuật Ðây là những hoạt động sử dụng kiến thức, nghiệp vụ, áp dụng thành tựu khoa học kỹ thuật vào quá trình quản lý hành chính nhà nước. Những hoạt động này rất đa dạng, đó là việc chuẩn bị tài liệu cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và áp dụng quy phạm pháp luật cho việc tiến hành những biện pháp tổ chức, làm báo cáo, công tác lưu trữ hồ sơ Ðây cũng là hình thức không mang tính pháp lý bắt buộc mà tùy thuộc vào điều kiện quản lý, đối tượng quản lý, tùy thuộc vào sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật mà áp dụng cho phù hợp. Ví dụ: Sử dụng điện toán vào quản lý lương, quản lý giao thông đô thị; sử dụng thẻ ATM vào việc trả lương và hoạt động thanh toán trong, ngoài nước Hình thức này có vai trò rất quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước cũng như trong việc cải cách nền hành chính quốc gia. Khoa học càng phát triển thì hình thức này càng được áp dụng rộng rãi và hiệu quả trong công tác quản lý hành chính nhà nước ngày càng được nâng cao. Ngoài ra, việc lựa chọn hình thức quản lý hành chính nhà nước không chỉ phụ thuộc vào những đặc điểm của quan hệ quản lý, những đặc điểm của đối tượng quản lý mà còn phụ 7
9. thuộc vào năng lực của người lãnh đạo. Người lãnh đạo có năng lực chuyên môn và năng lực tổ chức sẽ tìm ra phương án tốt nhất hoàn thành nhiệm vụ được giao. II. PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm  Theo nghĩa hẹp Phương pháp quản lý hành chính nhà nước là cách thức mà chủ thể quản lý hành chính nhà nước sử dụng đối với đối tượng quản lý nhằm đạt được những mục đích đã định trước. Có nhiều cách tác động như tác động trực tiếp, tác động gián tiếp, tác động để đối tượng có liên quan tự giác thực hiện yêu cầu, tác động để đối tượng có liên quan bắt buộc phải thực hiện Thông qua phương pháp quản lý ta thấy được tính chất và nội dung của các mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Phương pháp quản lý thể hiện ý chí của nhà nước và chính vì vậy mà nó có hình thức pháp lý nhất định.  Theo nghĩa rộng Phương pháp quản lý hành chính nhà nước là cách thức mà chủ thể của quản lý hành chính nhà nước sử dụng để tác động đến đối tượng quản lý nhằm đạt được những hành vi xử sự cần thiết. Các phương pháp quản lý hành chính nhà nước còn là cách thức tổ chức hoạt động của các chủ thể quản lý, thể hiện cách thức giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý. Như vậy, hiểu theo nghĩa hẹp thì phương pháp quản lý hành chính nhà nước với tính cách là cách thức tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý, còn phương pháp quản lý hành chính nhà nước theo nghĩa rộng với tính cách là cách thức tổ chức công tác của chủ thể quản lý và cách thức giải quyết những vấn đề cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý. Tuy nhiên, trong giới hạn của nội dung môn học ta chỉ nghiên cứu phương pháp quản lý hành chính nhà nước theo nghĩa hẹp và các phương pháp quản lý này phải đáp ứng những yêu cầu sau: - Phải có khả năng đảm bảo tác động quản lý lên các lĩnh vực chủ yếu của quản lý hành chính nhà nước, có tính đến đặc điểm của mỗi lĩnh vực và sự phát triển chung của xã hội. 8
10. - Phải đa dạng và thích hợp để tác động lên những đối tượng khác nhau, bởi vì cách thức tác động lên cá nhân không giống cách thức tác động lên tập thể, cách thức tác động lên đối tượng trực thuộc trực tiếp không giống đối tượng trực thuộc gián tiếp. - Phải có tính hiện thực, có khả năng thực hiện trên thực tế, đem lại hiệu quả cao. - Phải có tính mềm dẻo, linh hoạt, sáng tạo. - Phải phù hợp với đường lối, chính sách chính trị của Ðảng trong từng giai đoạn cụ thể. Ðể lựa chọn một phương pháp quản lý phù hợp thì chủ thể quản lý có thể dựa vào ý chí chủ quan của mình mà phải dựa vào những điều kiện khách quan, phải căn cứ vào đặc tính của quản lý, đối tượng quản lý, điều kiện hoàn cảnh xảy ra quá trình quản lý. Việc lựa chọn được một phương pháp quản lý phù hợp, đúng đắn sẽ mang lại hiệu quả cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đáp ứng lợi ích xã hội và của việc thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Dựa theo những yêu cầu trên, hiện nay có các phương pháp được áp dụng phổ biến trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, đó là các phương pháp sau: Phương pháp thuyết phục. Phương pháp cưỡng chế nhà nước. Phương pháp hành chính. Phương pháp kinh tế. Phương pháp quản lý có mục tiêu, định hướng. Phương pháp quản lý tác nghiệp. Phương pháp kiểm tra. 2. Các phương pháp quản lý nhà nước a. Phương pháp thuyết phục Là một quá trình bao gồm hàng loạt các hoạt động của chủ thể quản lý hành chính nhà nước như phân tích, giải thích, chứng minh, khuyến khích, giáo dục để tác động đến đối tượng quản lý làm cho đối tượng quản lý tự giác tuân theo mệnh lệnh của chủ thể quản lý hoặc cộng tác với chủ thể quản lý để đạt được mục đích quản lý với hiệu quả cao nhất. Phương pháp thuyết phục mang tính chất quyền lực nhà nước và tính pháp lý bởi vì trong chế độ xã hội của nhà nước ta, quản lý hành chính nhà nước là thực hiện quyền lực của 9
11. nhân dân nên lợi ích cơ bản giữa nhà nước và nhân dân phù hợp với nhau vì thế mà sử dụng phương pháp thuyết phục mang lại hiệu quả cao. Phương pháp thuyết phục được áp dụng trước hết đối với các đối tượng quản lý chưa vi phạm pháp luật hay nhất thời vi phạm và đã có ý thức sửa chữa. Thông qua phương pháp này, các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước giáo dục cho công dân nhận thức đúng đắn về kỷ cương xã hội, kỷ luật nhà nước, động viên họ tự giác thực hiện nghĩa vụ đối với nhà nước và xã hội, đảm bảo và mở rộng dân chủ. b. Phương pháp cưỡng chế nhà nước. Là biện pháp bắt buộc bằng bạo lực do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng đối với cá nhân, tổ chức nhằm hạn chế về tài sản hay tự do thân thể của cá nhân, tổ chức nhằm trừng trị những hành vi vi phạm pháp luật hay để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật. Phương pháp cưỡng chế trong quản lý hành chính nhà nước là sự sử dụng những quyết định bắt buộc đơn phương đối với đối tượng quản lý, phương pháp này thường được áp dụng trong những trường hợp quyết định đơn phương không được thực hiện một cách tự giác. Phương pháp này đóng một vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước, nếu không có cưỡng chế thì kỷ luật nhà nước không được đảm bảo, pháp chế không được tôn trọng. Có ba loại cưỡng chế nhà nước: - Cưỡng chế tư pháp - Cưỡng chế hành chính - Cưỡng chế kỷ luật. Cưỡng chế tư pháp: Bao gồm cưỡng chế hình sự và cưỡng chế dân sự. Do cơ quan tòa án áp dụng theo trình tự tố tụng hình sự hay tố tụng dân sự, áp dụng đối với các hành vi vi phạm pháp luật hình sự hay pháp luật dân sự. Cưỡng chế hành chính: Là biện pháp cuỡng chế được tiến hành trước hết và chủ yếu bởi cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục hành chính nhằm xử lý hành vi vi phạm hành chính và ngăn chặn vi phạm hành chính. Cưỡng chế hành chính bao gồm các hình thức: xử phạt vi phạm hành chính; các biện pháp phòng ngừa vi phạm hành chính; các biện pháp ngăn chặn vi 10
12. phạm hành chính. Ngoài ra còn có các biện pháp khác như biện pháp bảo đảm việc xử lý, cưỡng chế thi hành và khắc phục hậu quả của vi phạm hành chính, biện pháp xử lý hành chính khác và các biện pháp được áp dụng trong trường hợp thật cần thiết vì lý do an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia Cưỡng chế kỷ luật: Là biện pháp cưỡng chế nhà nước do thủ trưởng cơ quan áp dụng đối với cán bộ, công chức của cơ quan đó khi họ vi phạm nội quy, quy chế của cơ quan hay vi phạm kỷ luật lao động. Đối với cán bộ, cưỡng chế kỷ luật bao gồm các hình thức sau (Điều 78 Luật cán bộ, công chức): - Khiển trách; - Cảnh cáo; - Cách chức; - Bãi nhiệm. Riêng đối với công chức, cưỡng chế kỷ luật bao gồm các hình thức sau (Điều 79 Luật cán bộ, công chức): - Khiển trách; - Cảnh cáo; - Hạ bậc lương; - Giáng chức; - Cách chức; - Buộc thôi việc. Tất cả những hình thức này được áp dụng tùy theo đối tượng, mang tính chất quyền lực cao và mang tính pháp lý chặt chẽ. Về nguyên tắc, phương pháp cưỡng chế được áp dụng đối với các đối tượng vi phạm pháp luật, chống đối pháp luật và nó phải được thực hiện trên cơ sở kết hợp với phương pháp thuyết phục. c. Phương pháp hành chính Là phương pháp được chủ thể quản lý sử dụng bằng cách ra mệnh lệnh chỉ đạo xuống đối tượng quản lý. Ðặc trưng của phương pháp này là sự tác động trực tiếp lên đối tượng đạt được bằng cách quyết định đơn phương nhiệm vụ và phương án hoạt động của đối tượng quản lý. Cơ sở của phương pháp này là nguyên tắc tập trung dân chủ mà cụ thể là sự phục 11
13. tùng của cấp dưới đối với cấp trên và tính chất bắt buộc thi hành của những chỉ thị, mệnh lệnh của cấp trên đối với cấp dưới. Ðể xác định mệnh lệnh, chỉ đạo của cấp trên có hợp pháp hay không thì phải dựa vào pháp luật. Nếu mệnh lệnh, chỉ đạo không hợp pháp, hợp lý cấp dưới phải kiến nghị bằng văn bản lên cấp trên, nếu cấp trên buộc phải thực hiện thì cấp dưới vẫn thực hiện và nếu hậu quả xảy ra thì cấp trên hoàn toàn chịu trách nhiệm. Trong trường hợp cấp dưới thực hiện mệnh lệnh bất hợp pháp mà không biết thì tùy vào hậu quả của sự thiệt hại xảy ra mà có hình thức xử lý thích hợp. d. Phương pháp kinh tế Là phương pháp mà chủ thể quản lý dùng những khuyến khích về mặt lợi ích vật chất để cho đối tượng quản lý đem hết khả năng sáng tạo của mình hoàn thành nhiệm vụ được giao với hiệu quả cao nhất. Phương pháp kinh tế sử dụng đòn bẩy kinh tế như quyền tự chủ sáng tạo trong sản xuất kinh doanh; chế độ hạch toán kinh tế, chế độ khen thưởng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng quản lý hoạt động có hiệu quả, động viên các đối tượng quản lý phát huy năng lực sáng tạo, chọn cách tốt nhất để hoàn thành nhiệm vụ, sử dụng hợp lý tài sản được giao, phát huy và khai thác hợp lý nhất những khả năng sẵn có. Phương pháp kinh tế chỉ có thể phát triển trong điều kiện được ủng hộ và tạo điều kiện thuận lợi hay nói cách khác là trong điều kiện có các tiền đề hành chính tương ứng vì so với phương pháp hành chính thì đằng sau phương pháp kinh tế là tính hợp lý, là các quy luật chứ không phải là quyền lực nhà nước. Nếu so sánh các phương pháp hành chính và kinh tế từ góc độ tính ổn định, khả năng thẩm thấu vào các quan hệ quản lý kinh tế ta thấy rằng phương pháp hành chính có khả năng nội tại lớn hơn trong việc chiếm lĩnh và duy trì vị trí. Ngoài ra, phương pháp hành chính còn có khả năng tự khẳng định và phát triển không cần đến đòn bẩy từ bên ngoài trong khi phương pháp kinh tế đòi hỏi phải được sự ủng hộ và quan tâm thường xuyên. Bởi vì, đằng sau phương pháp hành chính là quyền lực nhà nước còn đằng sau phương pháp kinh tế là tính hợp lý, là các quy luật kinh tế. Phương pháp kinh tế chỉ có thể phát triển trong điều kiện có các tiền đề hành chính tương ứng. 12
14. e. Phương pháp quản lý có mục tiêu, định hướng Quản lý nhà nước là một hoạt động có mục đích và có tính tiêu liệu. Hiệu quả của hoạt động quản lý lâu dài, cũng như khả năng giải quyết các tình huống phát sinh trên thực tế tùy thuộc rất nhiều vào phương pháp quản lý có mục tiêu, định hướng. Nhìn chung, phương pháp này có vai trò: - Chủ động định hướng các mục tiêu, chiến lược, chương trình lâu dài, tránh dàn trải phân tán, thiếu tập trung. - Chủ động đặt ra các tình huống phát sinh trong thực tiễn hoạt động của nền hành chính đang phát triển trong thời kỳ hội nhập. - Chủ động về nhân sự, và các điều kiện vật chất cần thiết khác cho công tác quản lý, nhận rõ được điểm mạnh, điểm yếu ngày từ giai đoạn khởi xướng chương trình để có những hỗ trợ, bồi dưỡng thích hợp. Ví dụ: Chương trình cải cách hành chính, giai đoạn cắt giảm 1/3 thủ thủ tục hành chính; chương trình chăm lo nông nghiệp, nông dân và nông thôn trong thời kỳ công nghiệp hóa f. Phương pháp quản lý tác nghiệp Hoạt động tác nghiệp là các hoạt động trực tiếp phục vụ cho công tác chuyên ngành, thậm chí từng bộ phận công đoạn của quản lý chuyên ngành. Việc vận dụng nhuần nhuyễn phương pháp tác nghiệp sẽ đem đến một số hiệu quả: - Có chương trình bồi dưỡng về kiến thức, kỹ năng, phương pháp tác nghiệp sát với ngành nghề, cập nhật được kiến thức khoa học hiện đại vào trong công tác quản lý chuyên ngành. - Ban hành những quyết định hành chính hoặc thực hiện các hoạt động mang tính chất nghiệp vụ - kỹ thuật hợp lý, đúng với yêu cầu của chuyên môn. - Hoạt động quản lý càng về cấp cở sở, càng trực tiếp (đặc biệt trong nhóm quản lý hành chính tư) thì càng phải chú trọng đến phương pháp quản lý tác nghiệp. - Phương pháp này, trong chừng mực nhất định có thể làm hạn chế những ý kiến chủ quan của nhà quản lý để nắm bắt bản chất của đối tượng quản lý và đề ra các hình thức quản lý thích hợp, sát sườn. 13
15. g. Phương pháp kiểm tra Hoạt động quản lý nhà nước là một quá trình từ khi khảo sát đối tượng quản lý, lên chương trình kế hoạch, đến khi ban hành văn bản chủ đạo, quy phạm, cá biệt và tiến hành tổ chức thực hiện. Quá trình đòi hỏi phải có khâu hậu kiểm để bảo đảm cho hoạt động quản lý đúng với tiến trình, yêu cầu và mục đích đặt ra. Hoạt động quản lý vì vậy rất cần phương pháp kiểm tra nhằm: - Theo dõi, quan sát quá trình quản lý và kết quả của công tác quản lý đối chiếu với kế hoạch, mục tiêu - Có những giải pháp, đối sách thích hợp cho công tác quản lý hiện hành và rút tỉa kinh nghiệm cho công tác quản lý trong tương lai, điều chỉnh từ khâu lập quy hoạch, kế hoạch. - Là tiêu chuẩn để đánh giá hiệu quả của công tác quản lý nhà nước. Nhìn chung, việc vận dụng các phương pháp quản lý nhà nước đòi hỏi phải linh hoạt, mềm dẻo và đôi khi phải phối hợp giữa các phương pháp. Tiêu chuẩn về hiệu quả đặt ra trong công tác quản lý quyết định cho việc sử dụng các phương pháp và hình thức quản lý tương thích. Câu hỏi 1. Căn cứ để xác định nội dung quản lý hành chính nhà nước? 2. Nêu các phương pháp quản lý hành chính nhà nước? Xem xét tính chất quyền lực nhà nước và tính pháp lý của mỗi loại. 3. Hãy phân tích năm hình thức quản lý hành chính theo bảng sau: Hình thức Khái Tính chất Tác Ví dụ niệm pháp lý dụng 1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2. Ban hành văn bản áp dụng pháp luật 3. Thực hiện hoạt động mang tính chất pháp lý khác 4. Áp dụng biện pháp trực tiếp 5. Thực hiện hoạt động về nghiệp vụ - kỹ thuật. 14
16. Chương II. QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH I. QUAN NIỆM VỀ QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH Trong khoa học pháp lý, quyết định hành chính (quyết định quản lý nhà nước) là một khái niệm tồn tại nhiều hình thức khác nhau. Ðó có thể là: - Những hành vi vật chất cụ thể (hành vi hành chính); - Văn bản hành chính; - Mệnh lệnh hành chính dưới hình thức nói; - Kí hiệu hành chính. Tất cả các loại quyết định quản lý hành chính nhà nước thể hiện rõ tính quyền lực nhà nước thông qua cơ quan nhà nước hoặc của viên chức nhà nước có thẩm quyền để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quyết định quản lý hành chính nhà nước chủ yếu do các chủ thể quản lý hành chính thực hiện nhằm giải quyết các công việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, nó là một quyết định pháp lý mang tính chất dưới luật vì nó là quyết định hành chính dựa trên cơ sở luật và để thi hành luật. Điều này có nghĩa là các quyết định pháp luật của các cơ quan lập pháp, chủ tịch nước, cơ quan toà án, cơ quan kiểm sát vẫn có thể là quyết định hành chính nếu được ban hành nhằm thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước (không phải là hoạt động lập pháp, hoạt động tư pháp). Vậy, quyết định quản lý hành chính nhà nước là một loại quyết định pháp luật có tính chất dưới luật được các chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước trong hoạt động của mình tiến hành theo một trình tự, thủ tục, dưới những hình thức do pháp luật quy định nhằm đem lại hiệu quả nhất định trong việc quản lý. Xét về tiêu chí tính chất thì quyết định quản lý hành chính nhà nước có đầy đủ tính chất của một quyết định pháp luật. Ðó là tính ý chí, tính quyền lực và tính pháp lý . . Tính ý chí Trên cơ sở thẩm quyền của mình, do pháp luật quy định, các chủ thể được thể hiện ý chí thông qua hoạt động lập quy dưới dạng văn bản, hoặc các hoạt động khác như: ban hành mệnh lệnh hành chính, kí hiệu hành chính Ðây là quyền quan trọng thể hiện ý chí nhưng ý chí ở đây là ý chí đơn phương thể hiện quyền lực công vì mục đích duy nhất của 15
17. quyết định quản lý hành chính nhà nước là phục vụ cho lợi ích công và để thi hành pháp luật. . Tính quyền lực Quyết định quản lý hành chính nhà nước luôn thể hiện rõ tính quyền lực nhà nước trên cơ sở ủy nhiệm của cơ quan lập pháp tối cao. Ðó là thẩm quyền nhân danh các cơ quan nhà nước, các tổ chức được trao thẩm quyền hành chính nhà nước. Ngoài ra, điều này còn thể hiện ở tính đảm bảo thi hành, các chủ thể của quản lý hành chính được quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế khi cần thiết. . Tính pháp lý Quyết định quản lý hành chính nhà nước là quyết định dưới luật. Quyết định này được ban hành trên cơ sở luật và để thi hành pháp luật. Quyết định quản lý hành chính nhà nước có thể làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính. Thông qua các loại quyết định hành chính tương ứng, các qui phạm pháp luật được đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ. Tuy nhiên các tính chất này có quan hệ hữu cơ với nhau. Tính ý chí và tính quyền lực chỉ được thực hiện khi quyết định đó được ban hành và thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật, nghĩa là trước hết phải bảo đảm tính pháp lý. II. PHÂN LOẠI QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH Có nhiều căn cứ để phân loại quyết định quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên trong nội dung chương trình, chúng ta chỉ phân loại dựa trên các căn cứ sau: 1. Căn cứ vào tính chất pháp lý, quyết định quản lý hành chính nhà nước được chia ra làm quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt a) Quyết định chủ đạo Là loại quyết định chủ yếu đựợc ban hành với mục đích đề ra các chủ trương chính sách quản lý hành chính nhà nước thuộc thẩm quyền của các chủ thể ban hành. Trên thực tế, hầu hết các quyết định chỉ đạo được ban hành dưới hình thức văn bản Nghị quyết. Nội dung của quyết định chỉ đạo địa phương (Nghị quyết của HÐND) thường đề cập đến các vấn đề về phát triển kinh tế-xã hội, về quyết định ngân sách địa phương, về bầu cử Ủy ban nhân dân, thường trực hội đồng nhân dân. Ðây là quyết định tạo cơ sở cho các quyết định khác như quyết định quy phạm, quyết định cá biệt. 16
18. Loại quyết định này rất quan trọng nên khi ban hành các chủ thể phải cân nhắc kỹ lưỡng, căn cứ vào nội dung, mục đích, đối tượng quản lý để ra quyết định đúng đắn tránh tình trạng quyết định đưa ra không chuẩn xác gây ảnh hưởng không tốt đến các quyết định khác. Trên thực tế, một số đáng kể quyết định chỉ đạo nặng về hình thức gắn liền với những thuật ngữ: "tăng cường", "quyết tâm", đẩy mạnh", "kiên quyết" Tất nhiên các thuật ngữ này là cần thiết nếu được sử dụng đúng chỗ, loại trừ hô hào chung chung, "vô thưởng vô phạt". b) Quyết định quy phạm Quyết định qui phạm được thể hiện dưới hình thức văn bản qui phạm pháp luật hành chính. Cụ thể hơn, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đặt ra các quy tắc xử sự chung đó do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục nhất định nhằm thi hành Hiến pháp, luật với mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ðây là hình thức quyết định hành chính rất thiết yếu để thực hiện quản lý hành chính nhà nước bởi chúng thể hiện rõ tính quyền lực nhà nước, tính khái quát và bắt buộc chung. Quy phạm pháp luật hành chính có thể thể hiện dưới dạng quy phạm tiên phát (điều chỉnh các quan hệ xã hội mới mà các văn bản pháp luật hiện hành chưa điều chỉnh), hoặc quy phạm thứ phát (quy định cụ thể, chi tiết áp dụng cho các quy phạm hiện hành; đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, hoặc thay đổi phạm vi hiệu lực đối với quy phạm pháp luật hiện hành). c) Quyết định cá biệt Là loại quyết định được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm với mục đích giải quyết các công việc cụ thể được áp dụng một lần. Quyết định cá biệt trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể. Tính đặc trưng của quyết định cá biệt thể hiện: - Chỉ áp dụng một lần. Giá trị pháp lý của quyết định cá biệt sẽ kết thúc khi quyết định được thực hiện. - Có đối tượng áp dụng cụ thể. Chỉ có đối tượng được nêu đích danh phải tuân thủ quyết định hành chính cá biệt tương ứng. - Phải căn cứ trên ít nhất một quyết định qui phạm để ban hành. Các chế tài trong qui phạm tương ứng phải được áp dụng đúng, chính xác 17
19. 2. Căn cứ vào chủ thể ban hành, quyết định hành chính có thể được rất nhiều chủ thể ban hành nếu thỏa mãn các điều kiện - Được pháp luật quy định thẩm quyền quản lý nhà nước; - Được pháp luật cho phép ban hành quyết định quản lý nhà nước (có thể ở dạng văn bản hoặc mệnh lệnh hành chính ) - Quyết định quản lý nhà nước ban hành phải là quyết định dưới luật, nhằm thi hành luật. Với cách tiếp cận như vậy, số chủ thể này rất dồi dào, nên tạm chia thành hai nhóm: - Nhóm 01: cơ quan, cán bộ hành chính nhà nước. - Nhóm 02: các chủ thể khác có thẩm quyền hành chính nhà nước. Nhóm 01 được nghiên cứu cụ thể là quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn Cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung Trung ương Chính phủ Nghị định Thủ tướng Chính phủ Quyết định Ðịa phương Ủy ban nhân dân tỉnh Quyết định, chỉ thị Ủy ban nhân dân huyện Quyết định, chỉ thị Ủy ban nhân dân xã Quyết định, chỉ thị Bảng 2.1 Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung Cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn Trung Bộ trưởng Thông tư ương Bảng 2.2 Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn 18
20. Các văn bản liên tịch Trung Chính phủ phối hợp với cơ quan trung Nghị quyết liên ương ương của tổ chức chính trị- xã hội tịch Bộ trưởng hoặc Thủ trưởng cơ quan Thông tư liên tịch ngang Bộ phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, hoặc phối hợp với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Bảng 2.3 Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch của cơ quan hành chính nhà nước 3. Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ Theo căn cứ này thì có các quyết định hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước và có hiệu lực trên từng địa phương. Những quyết định hành chính có hiệu lực trong phạm vi cả nước, do các cơ quan trung ương ban hành, ngoại trừ trường hợp cơ quan ban hành tự thu hẹp phạm vi tác động của quyết định. Trường hợp này có thể: - Do chỉ cần điều chỉnh trong phạm vi vùng miền, hoặc cụm một số tỉnh Ví dụ: Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc phòng chống lũ lụt cho vùng đồng bằng sông Cửu long trong mùa mưa năm 2009. - Chỉ áp dụng đối với các địa phương có liên quan, tức là có điều kiện thích ứng với giả định của quyết định hành chính Ví dụ: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc quản lý tổ chức chặt chẽ các khu dân cư biên giới. Chỉ những tỉnh có địa bàn vùng biên giới mới trực tiếp chịu sự điều chỉnh của quyết định hành chính nêu trên. Những quyết định hành chính nhà nước do các cơ quan địa phương ban hành có hiệu lực pháp lý trong phạm vi địa phương đó. Pháp luật không quy định hình thức văn bản quy phạm pháp luật “phối hợp” giữa các địa bàn địa phương. 19
21. III. TRÌNH TỰ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH 1. Sáng kiến ban hành quyết định Ðây là giai đoạn đầu tiên của việc ra quyết định. Tùy thuộc vào nội dung và tính chất của quan hệ pháp luật cần điều chỉnh để có được sáng kiến với tư cách là một quá trình ra quyết định. 2. Dự thảo Ðây là giai đoạn rất quan trọng vì nếu giai đoạn này được chuẩn bị tốt thì quyết định mới có thể mang tính khả thi. Giai đoạn chuẩn bị dự thảo được tiến hành theo từng bước nhất định như: quyết định cơ quan chủ trì soạn thảo, thành lập ban soạn thảo, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật, tổ chức nghiên cứu, lấy ý kiến các cơ quan, chuẩn bị tờ trình, dự thảo 3. Trình và thông qua dự thảo Sau khi hoàn tất dự thảo của quyết định cần đưa ra thì dự thảo bắt buộc phải được trình ra cơ quan có thẩm quyền ban hành. Hiện nay theo quy định của pháp luật thì: - Dự thảo Nghị định của Chính phủ phải qua thẩm định. Bộ Tư pháp là cơ quan có trách nhiệm thẩm định các dự thảo khi trình Chính phủ. - Các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ thì Bộ Tư pháp có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản; các Thông tư của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các dự thảo phải trình lên Bộ trưởng. - Dự thảo Nghị định phải được quá nửa thành viên của Chính phủ thông qua mới hợp lệ. - Còn các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, cơ quan soạn thảo phải chỉnh lý dự thảo và báo cáo Thủ tướng, trên cơ sở đó Thủ tướng xem xét và đi đến ký Quyết định. Đối với các hình thức văn bản pháp quy của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ hành chính nhà nước trước đây được phép ban hành, nhưng nay không còn quy định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật như: Nghị quyết (Chính phủ), Chỉ thị (Thủ tướng Chính phủ), Quyết định, Chỉ thị (Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) thì mặc nhiên 20
22. không được xem là văn bản quy phạm pháp luật nếu ban hành sau ngày 01/01/2009 (Xem Điều 01 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008). 4. Ðưa quyết định đến đối tượng thi hành Ðây là giai đoạn cuối cùng của trình tự xây dựng và ban hành quyết định hành chính. Nó là một khâu quan trọng vì chỉ khi nào làm tốt khâu này thì đối tượng quản lý mới tiếp cận được với các quyết định Có nhiều cách đưa quyết định đến đối tượng quản lý như thông qua điểm báo, công báo, qua các hình thức thông tin đại chúng, tuyên truyền pháp luật 5. Giai đoạn kiểm tra việc thực hiện quyết định Kiểm tra việc thực hiện quyết định là khâu bảo đảm sự thành công và hiệu quả của quyết định bởi vì việc thực hiện quyết định bao giờ cũng gắn liền với việc kiểm tra. Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra là: - Cơ quan chủ quản phải kiểm tra thường xuyên. - Cơ quan Thanh tra nhà nước trong phạm vi thẩm quyền tương ứng. - Tổ chức chính trị (Đảng Cộng sản Việt Nam), tổ chức chính trị- xã hội (Mặt trận tổ quốc Việt Nam) và các tổ chức xã hội khác, ví dụ như tổ chức tự quản: Thanh tra nhân dân Từ việc kiểm tra, sẽ có những kết luận, đánh giá về việc thực hiện quyết định. Yêu cầu trên hết của giai đoạn đánh giá là phải trung thực, chính xác và cụ thể. IV. TÍNH HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ CỦA CÁC QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm về tính hợp pháp, hợp lý Hoạt động quản lý hành chính nhà nước xét về thực chất là hoạt động chấp hành điều hành. Ðể hoạt động này mang lại hiệu quả thì cần phải đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định quản lý hành chính nhà nước. Tính hợp lý và hợp pháp luôn có sự tác động qua lại lẫn nhau, gắn bó chặt chẽ với nhau như một chỉnh thể. Thực tiễn cho thấy nhiều quyết định hành chính không mang lại hiệu quả hoặc hiệu quả không cao là do các quyết định đó chưa đảm bảo tính hợp lý hoặc tính hợp pháp. Do vậy, muốn nâng cao và làm cho các quyết định quản lý hành chính thực thi trên thực tế một cách có hiệu quả thì cần phải đảm bảo hai tính chất trên. 21
23. a) Tính hợp pháp của quyết định hành chính Các quyết định hành chính phải có nội dung và mục đích phù hợp với những quy định của pháp luật, không được trái với Hiến pháp và luật cũng như các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản chủ đạo của cơ quan nhà nước cấp trên. Quyết định quản lý hành chính nhà nước phải được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền, theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Nói chung, tính hợp pháp đặt ra các yêu cầu sau: - Các quyết định quản lý hành chính phải phù hợp với nội dung và mục đích của văn bản pháp luật cấp trên, tức là không được trái với Hiến pháp và các văn bản mang tính luật (Bộ luật, Luật, Pháp lệnh). - Phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền nội dung được qui định cho chủ thể mang thẩm quyền hành chính nhà nước. - Phải được ban hành đúng thẩm quyền hình thức, đảm bảo đúng hình thức và thủ tục do pháp luật qui định. Ví dụ: Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. b) Tính hợp lý của quyết định hành chính Quyết định quản lý hành chính nhà nước được ban hành phải đảm bảo được lợi ích nhà nước và nguyện vọng của nhân dân, phải xuất phát từ nhu cầu khách quan của cuộc sống, phải giải quyết được các nhiệm vụ hiện tại và có tính dự báo cho tương lai. Khi ban hành một quyết định quản lý hành chính nhà nước phải đảm bảo được cả tính hợp lý và tính hợp pháp, nếu thiếu một trong hai tính chất đó thì quyết định quản lý hành chính nhà nước được ban hành sẽ không có tính thực thi hoặc không phù hợp với pháp luật. Ðể đảm bảo tính hợp lý, quyết định hành chính nhà nước cần phải đảm bảo các yêu cầu sau: - Hài hoà giữa lợi ích nhà nước, lợi ích tập thể và các nhân. Cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền phải dựa trên quyền và lợi ích hợp pháp của công dân như một tiêu chí hàng đầu trong việc ban hành văn bản. - Phải có tính cụ thể, phù hợp với từng vấn đề, đối tượng thực hiện. 22
24. - Ðảm bảo tính hệ thống toàn diện. Ðó là việc xem xét đến tất cả các mặt của đời sống xã hội: kinh tế, văn hoá, xã hội; xem xét đến mục đích trước mắt, mục đích lâu dài; tác dụng trực tiếp và tác dụng gián tiếp. - Ngôn ngữ, văn phong phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, chính xác, không đa nghĩa. c) Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và hợp lý trong quyết định hành chính Tính hợp pháp và tính hợp lý của quan hệ pháp luật hành chính có mối liên hệ chặt chẽ nhau. Quyết định hành chính chỉ có giá trị pháp lý và có giá trị áp dụng thực tế khi bảo đảm đủ hai tính chất nêu trên. Nói cách khác, quyết định hành chính sẽ thực thi và được xã hội chấp nhận. Nếu tính hợp pháp và hợp lý không đồng nhất nhau, thì phải ưu tiên xem xét tính hợp pháp. Có thể do cơ quan ban hành chưa kịp sửa chữa quyết định lỗi thời, hoặc không tính toán hết được những đặc điểm của từng địa phương nên quyết định hành chính phù hợp với địa phương này, nhưng không khả thi, không phù hợp với địa phương khác. Trong trường hợp này, cơ quan có thẩm quyền áp dụng vẫn phải thi hành nghiêm chỉnh quyết định của cấp trên, đồng thời kiến nghị cơ quan cấp trên bãi bỏ hoặc sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương. Bởi vì, tính "chấp hành" của quản lý hành chính nhà nước không cho phép cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới tự ý ban hành trái với quyết định cấp trên. 2. Các hình thức xử lý đối với quyết định hành chính bất hợp pháp hoặc bất hợp lý Các quyết định hành chính không tuân theo các yêu cầu về tính hợp pháp hoặc hợp lý thì tuỳ theo tính chất và mức độ vi phạm để xem xét quyết định đó là vô hiệu toàn bộ hoặc vô hiệu từng phần. Các biện pháp chung là: tạm đình chỉ, đình chỉ, bãi bỏ. Nhìn chung, tạm đình chỉ, đình chỉ, bãi bỏ áp dụng trong các trường hợp: - Mối quan hệ giữa cấp trên với cấp dưới trong hệ thống cơ quan nhà nước. Ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ, bãi bỏ Quyết định sai trái của Ủy ban nhân dân cấp dưới (Điều 124 Hiến pháp 1992). - Trong trường hợp cơ quan này cần được giám sát bởi cơ quan kia. Ví dụ: Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ (Điều 114 Hiến pháp 1992). 23
25. Tạm đình chỉ Khi có dấu hiệu vi phạm về tính hợp pháp, hoặc hợp lý của quyết định nhưng chưa có căn cứ cụ thể để khẳng định rõ chính xác. Ðình chỉ Nếu tìm ra những căn cứ chính xác là quyết định hành chính bất hợp pháp hoặc bất hợp lý, quyết định hành chính này sẽ bị đình chỉ. Bãi bỏ Việc đình chỉ hay bãi bỏ một văn vản pháp luật hành chính tuỳ thuộc vào thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết định hành chính của các cơ quan tương ứng. Lưu ý rằng, cơ quan có thẩm quyền đình chỉ quyết định hành chính không mặc nhiên có thẩm quyền bãi bỏ quyết định hành chính ấy. Ví dụ: Ủy ban nhân dân cấp trên chỉ có thẩm quyền đình chỉ Nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới, còn quyền bãi bỏ Nghị quyết đó thuộc về Hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp. Hủy bỏ Ngoài thuật ngữ “bãi bỏ”, trong pháp luật còn dùng thuật ngữ “hủy bỏ”. Thật ra, hai thuật ngữ này giống nhau ở chỗ cùng là “bỏ đi”, làm chấm dứt hiệu lực của văn bản đó. Tuy nhiên, các nhà khoa học luật và các nhà lập pháp ở Việt Nam có cách hiểu khác nhau, cụ thể như sau: - Theo quan điềm của các nhà khoa học luật và căn cứ trên câu chữ, hai thuật ngữ này khác nhau ở mốc thời điểm hết hiệu lực: bãi bỏ là làm cho văn bản đó hết hiệu lực ngay tại thời điểm mà cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ; còn việc hủy bỏ là làm cho văn bản không có hiệu lực ngay từ thời điểm văn bản được ban hành (giống như hợp đồng vô hiệu ngay từ khi ký kết). Do vậy, đối với trường hợp hủy bỏ, các quan hệ xã hội đã bị văn bản pháp luật đó điều chỉnh thì sự điều chỉnh đó bị vô hiệu và phải được điều chỉnh lại. Với cách hiểu này thì bãi bỏ gắn liền với văn bản bất hợp lý, còn hủy bỏ gắn liến với văn bản bất hợp pháp. - Đối với các nhà lập pháp ở Việt Nam: họ nhận thấy rằng nếu hiểu theo nghĩa hủy bỏ văn bản đã nêu trên thì việc khắc phục hậu quả pháp lý là rất khó khăn. Vì thế trong quy định của nhà làm luật hiện nay vẫn chưa có sự quy định rõ ràng phân định hai việc bãi bỏ và hủy bỏ. 24
26. Vì những lý do nêu trên, toàn bộ phần này chỉ thảo luận các trường hợp theo luật là tạm đình chỉ, đình chỉ, bãi bỏ các văn bản bất hợp pháp, bất hợp lý. a) Bất hợp pháp. Có thể rơi vào một trong các trường hợp: tạm đình chỉ, đình chỉ, bãi bỏ. Khắc phục hậu quả và bồi thường thiệt hại nếu như: - Có mối liên hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả, trừ trường hợp xảy ra hoàn toàn do lỗi nạn nhân hay do bất khả kháng. - Sự tổn hại là có thật, tức là có thể tính ra được giá trị bằng tiền. Trường hợp này tính đến cả những thiệt hại về mặt tinh thần, nhân phẩm. - Sự tổn hại phải trực tiếp do quyết định hành chính đó gây ra. Truy cứu trách nhiệm người có lỗi: tuỳ theo mức độ vi phạm và hậu quả xảy ra, chủ thể ban hành quyết định hành chính có thể chịu trách nhiệm kỷ luật hoặc trách nhiệm hình sự. Trách nhiệm hình sự được áp dụng khi có đủ các yếu tố cấu thành tội phạm được qui định trong luật hình sự. Theo tình hình thực tiễn, số lượng vi phạm về thủ tục và hình thức là con số không nhỏ. Vì vậy, các biện pháp đối với các chủ thể ban hành quyết định hành chính trái thủ tục có thể phải chịu trách nhiệm. Riêng quyết định vi phạm đó bị tạm đình chỉ, đình chỉ, bãi bỏ hoặc không được công nhận ngay từ khi ban hành, bởi vì: “văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” (Điều 01 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008). b) Bất hợp lý - Có thể rơi vào một trong các trường hợp: tạm đình chỉ, đình chỉ, bãi bỏ. - Khắc phục hậu quả. Ðối với các quyết định bất hợp lý trong trường hợp bất khả thi, do không gây ra hậu quả nên không phải khắc phục tình trạng cũ. - Trách nhiệm của chủ thể có lỗi: có thể chịu trách nhiệm dân sự, trách nhiệm kỉ luật nếu tái phạm nhiều lần, nhưng không chịu trách nhiệm hình sự. 25
27. V. QUYỀN PHẢN KHÁNG QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH BẤT HỢP PHÁP, BẤT HỢP LÝ Theo Ðiều 01, Luật khiếu nại, tố cáo 1999, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005: "Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình”. Trước một quyết định bất hợp pháp, công dân hoặc tổ chức có thể sử dụng một trong hai phương thức: khiếu nại hành chính hoặc tố tụng hành chính theo các trình tự cụ thể sau. Xuất phát từ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, và căn cứ trên quy định của pháp luật hiện hành, quyết định hành chính bất hợp lý về nguyên tắc lại không được xem xét là đối tượng khiếu nại, khiếu kiện. Mặt khác, cho đến nay, luật Việt Nam chỉ thừa nhận việc khiếu nại, khiếu kiện đối với quyết định hành chính cá biệt, cụ thể. Vì vậy, các loại quyết định hành chính quy phạm, quyết định hành chính chủ đạo không phải là đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở Việt Nam. 1. Khiếu nại hành chính Theo Luật khiếu nại, tố cáo của công dân: công dân có quyền yêu cầu chính chủ thể đã ban hành quyết định hành chính bất hợp pháp sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định đó; và yêu cầu cơ quan hành chính, cán bộ hành chính phải bồi thường cho họ khi quyết định hành chính đã gây ra tổn hại cho quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, của tổ chức. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại, công dân có quyền yêu cầu cơ quan cấp trên của cơ quan đó xem xét giải quyết, hoặc gửi đơn đến tòa hành chính. 2. Khiếu kiện hành chính Sau khi công dân, tổ chức đã có yêu cầu cơ quan hành chính ra quyết định xem xét lại quyết định ấy, nhưng không được giải quyết hoặc việc giải quyết không thoả mãn với yêu cầu đặt ra, công dân tổ chức có thể gửi đơn yêu cầu giải quyết khiếu kiện hành chính. Khiếu kiện tố tụng hành chính Toà hành chính là phương thức theo đó người dân yêu cầu cơ quan tài phán hành chính xét và giải quyết. Các đặc điểm cần chú ý của khiếu kiện quyết định hành chính: 26
28. - Mặc dù có những điểm đặc trưng so với các hình thức tố tụng khác (dân sự, hình sự ), quyết định hành chính được giải quyết theo thủ tục tố tụng, nhưng là tố tụng hành chính. - Toà hành chính chỉ xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, luật hiện hành chưa ghi nhận toà hành chính có thẩm quyền giải quyết đối với quyết định hành chính bất hợp lý. - Đối tượng của khiếu kiện hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính đã được khiếu nại mà không được giải quyết hoặc đã được giải quyết mà vẫn không đồng ý. VI. PHÂN BIỆT QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH VỚI MỘT SỐ QUYẾT ÐỊNH PHÁP LUẬT KHÁC 1. Phân biệt quyết định hành chính với quyết định pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước Về thẩm quyền ban hành: - Quyết định pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước là do các chủ thể thuộc hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ban hành, tức là Quốc hội và HÐND các cấp; - Quyết định quản lý hành chính nhà nước do các chủ thể chủ yếu thuộc hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành. Cụ thể hơn, chủ thể chủ yếu là Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp và các Bộ, Sở, Phòng, Ban trực thuộc. Giá trị pháp lý: - Các quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước (văn bản pháp luật) mang tính chất chung, đề cập đến những vấn đề cơ bản nhất trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. - Quyết định hành chính là văn bản dưới luật, là các quyết định được ban hành trên cơ sở luật và thi hành luật nên có hiệu lực thi hành hạn chế hơn so với quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước. - Ngoài ra trình tự, thủ tục ban hành của hai quyết định này cũng như tên gọi của chúng cũng khác nhau. 27
29. 2. Phân biệt quyết định hành chính với quyết định của cơ quan tư pháp Các cơ quan tư pháp gồm tòa án, Viện kiểm sát thực hiện quyền lực nhà nước trong hoạt động xét xử, kiểm sát và công tố. Ðể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ này các cơ quan đó được quyền ban hành các quyết định pháp luật. Các quyết định pháp luật này khác với các quyết định quản lý hành chính ở chủ thể ban hành, về tính chất pháp lý và phạm vi điều chỉnh. Chủ thể ban hành Quyết định quản lý hành chính nhà nước chủ yếu do cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Trong một số trường hợp đặc biệt, toà án (cơ quan tư pháp) có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính. Ví dụ: điều 40 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (được sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008). Quyết định của cơ quan tư pháp được ban hành bởi cơ quan tư pháp tương ứng. Cơ quan hành chính nhà nước không có thẩm quyền ban hành quyết định tư pháp. Tính chất pháp lý - Quyết dịnh hành chính tác động đến các đối tượng trong hoạt động chấp hành và điều hành đối với đối tượng chịu sự tác động của chủ thể quản lý. - Trong khi đó quyết định của các cơ quan tư pháp tác động đến các đối tượng tham gia vào các quan hệ tố tụng. Phạm vi điều chỉnh - Quyết định hành chính nhà nước (văn bản quản lý hành chính nhà nước) điều chỉnh những quan hệ quản lý phát sinh từ hoạt động chấp hành - điều hành của cơ quan nhà nước. Văn bản quản lý được ban hành bởi rất nhiều chủ thể khác nhau và chiếm một số lượng lớn trong hệ thống văn bản nhà nước. - Quyết định của các cơ quan tư pháp (văn bản pháp luật do các cơ quan kiểm sát, xét xử ban hành) chủ yếu là những văn bản cá biệt nhằm giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình 28
30. Câu hỏi 1. Phân loại quyết định quản lý hành chính căn cứ vào tính chất pháp lý. Có phải chỉ có cơ quan hành chính nhà nước mới có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hay không? Tại sao? 2. Phân biệt quyết định qui phạm và quyết định cá biệt? 3. Thế nào là tính hợp pháp của quyết định hành chính? Tại sao quyết định hành chính cần phải hội đủ cả hai yêu cầu: tính hợp pháp và tính hợp lý? 4. Trên cơ sở cơ phân loại quyết định hành chính theo cơ quan ban hành, hãy chỉ ra từng quyết định đó theo tính chất pháp lý? 5. Quyết định nào được xem là quyết định hành chính lần đầu trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính? 29
31. Chương III. VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH I. VI PHẠM HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm, đặc điểm và dấu hiệu của vi phạm hành chính a. Khái niệm Thuật ngữ vi phạm hành chính xuất hiện trong thời gian gần đây. Trước khi Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ban hành ngày 30/11/1989 thì người ta không gọi là vi phạm hành chính mà gọi là vi cảnh. Từ sau ngày 30/11/1989 đến khi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được ban hành ngày 6/7/1995 thì người ta gọi là vi phạm hành chính. Trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995 cũng như Pháp lệnh hiện hành (có hiệu lực ngày 01/10/2002) không đưa ra khái niệm vi phạm hành chính mà chỉ đưa ra khái niệm xử lý vi phạm hành chính, bao gồm: - Xử phạt vi phạm hành chính; - Các biện pháp xử lý hành chính khác. Căn cứ vào khoản 2-Ðiều 1- Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (được sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) về khái niệm xử phạt vi phạm hành chính và dưới góc độ pháp lý ta có thể đưa ra khái niệm vi phạm hành chính như sau: Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính. b. Ðặc điểm cơ bản của vi phạm hành chính - Là hành vi trái pháp luật, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước, do cá nhân hay tổ chức thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý; - Ðặc điểm không phải là tội phạm ở đây được hiểu: vi phạm hành chính có tính chất, mức độ nguy hiểm thấp hơn tội phạm; - Ða số các vi phạm hành chính có cấu thành hình thức, nghĩa là chỉ cần xét đến hành vi xảy ra mà không cần tính đến hậu quả; - Vi phạm hành chính hiện nay được quy định cụ thể trong các văn bản dưới luật. Trong đó Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 là qui định cơ bản có tính luật, định ra các nguyên tắc chung trong việc phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm hành chính; - Là hành vi được pháp luật quy định phải bị xử phạt hành chính. 30
32. c. Dấu hiệu của vi phạm hành chính Vi phạm hành chính là một dạng của vi phạm pháp luật nên nó có đầy đủ các dấu hiệu của vi phạm pháp luật: - Vi phạm hành chính luôn là hành vi (hành động hay không hành động vi phạm pháp luật hành chính) của cá nhân hoặc tổ chức; - Hành vi đó luôn thể hiện tính có lỗi. - Hành vi đó phải do chủ thể vi phạm hành chính bao gồm cá nhân, tổ chức có năng lực chủ thể thực hiện; - Hành vi đó là hành vi trái pháp luật và phải bị tác động bởi biện pháp cưỡng chế tương ứng của chế tài. 2. Cấu thành của vi phạm hành chính Cấu thành của vi phạm hành chính là tổng hợp những dấu hiệu đặc trưng thể hiện đầy đủ tính xâm hại cho trật tự quản lý nhà nước của một loại vi phạm hành chính và cần thiết cho việc xác định ranh giới của các vi phạm hành chính với nhau. Trong một loại vi phạm hành chính có thể có nhiều cấu thành vi phạm hành chính khác nhau. Dựa vào các yếu tố trong cấu trúc của vi phạm hành chính, để xây dựng cho mỗi loại vi phạm hành chính một cấu thành vi phạm hành chính cơ bản. Trên cơ sở cấu thành vi phạm hành chính cơ bản và căn cứ vào tình hình vi phạm hành chính, yêu cầu đấu tranh phòng chống mỗi loại vi phạm để xây dựng cấu thành vi phạm hành chính tăng nặng và cấu thành vi phạm hành chính giảm nhẹ. Cấu thành vi phạm hành chính tăng nặng bao gồm những dấu hiệu đặc trưng của cấu thành vi phạm hành chính cơ bản và những dấu hiệu bổ sung. Những dấu hiệu bổ sung này phản ánh mức độ xâm hại cho xã hội cao hơn của một loại vi phạm hành chính so với cấu thành vi phạm hành chính cơ bản. Cấu thành giảm nhẹ cũng bao gồm những dấu hiệu đặc trưng của cấu thành vi phạm hành chính cơ bản và những dấu hiệu bổ sung, những dấu hiệu bổ sung này phản ánh mức độ xâm hại cho xã hội thấp hơn của loại vi phạm hành chính đó so với cấu thành vi phạm hành chính cơ bản. Dựa tương ứng trên các dấu hiệu của vi phạm hành chính, cấu thành của hành ví vi phạm hành chính phải có đủ bốn yếu tố cơ bản sau: 31
33. - Yếu tố khách quan của vi phạm hành chính; - Yếu tố chủ quan của vi phạm hành chính; - Yếu tố chủ thể của vi phạm hành chính; - Yếu tố khách thể của vi phạm hành chính. a. Yếu tố khách quan của vi phạm hành chính Mặt khách quan của vi phạm hành chính là những biểu hiện ra bên ngoài của hành vi vi phạm hành chính. Yếu tố có hành vi vi phạm là yếu tố bắt buộc, thể hiện: - Hành vi vi phạm hành chính: là những biểu hiện của con người hoặc tổ chức tác động vào thế giới khách quan dưới những hình thức bên ngoài cụ thể gây tác hại đến sự tồn tại và phát triển bình thường của trật tự quản lý nhà nước. Những biểu hiện này được thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động bởi ý thức và ý chí của chủ thể vi phạm hành chính. - Hành vi vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, chủ thể vi phạm hành chính bằng hành động hay không hành động thực hiện những hành vi mà pháp luật cấm hoặc không cho thực hiện những hành vi nhất định mà pháp luật quy định. Tính chất trái pháp luật của hành vi xét về mặt hình thức nó thể hiện ở các dạng sau đây: + Làm một việc (hành động) mà pháp luật cấm không được làm; + Không làm một việc (hành động) mà pháp luật đòi hỏi phải làm (nghĩa vụ pháp lý); + Sử dụng quyền hạn vượt quá giới hạn pháp luật cho phép. - Hậu quả của hành vi trái pháp luật: là trật tự quản lý của nhà nước bị hành vi vi phạm hành chính tác động tới, gây xâm hại. Tuy nhiên, do đa số các hành vi vi phạm hành chính là hành vi có cấu thành hình thức nên hậu quả phải được xem là trật tự đã vi phạm, chứ không cần có hậu quả nhất định nào đó trên thực tế. - Quan hệ nhân quả: là mối quan hệ giữa hành vi vi phạm hành chính và hậu quả của vi phạm hành chính, trong đó hậu quả của vi phạm hành chính có tiền đề xuất hiện của nó là hành vi khách quan của vi phạm hành chính. Việc xác định mối quan hệ nhân quả cần phải có những căn cứ nhất định. Cụ thể: + Hành vi trái pháp luật phải xảy ra trước hậu quả xâm hại các quan hệ xã hội về mặt thời gian; + Hành vi trái pháp luật phải chứa đựng khả năng thực tế làm phát sinh hậu quả xâm hại quy tắc quản lý nhà nước; 32
34. + Hậu quả xâm hại đã xảy ra phải chính là sự hiện thực hóa khả năng thực tế làm phát sinh hậu quả của hành vi trái pháp luật. Ngoài ra, còn có một số dấu hiệu khác như: địa điểm, thời gian, phương tiện, công cụ của vi phạm hành chính. Ðây là không phải là những dấu hiệu có ý nghĩa quyết định trong mọi cấu thành vi phạm. Tuy nhiên, trong một số trường hợp cụ thể chúng sẽ trở thành dấu hiệu bắt buộc, có ý nghĩa, làm tăng hoặc giảm mức độ của hành vi vi phạm hành chính. b. Yếu tố chủ quan của vi phạm hành chính Mặt chủ quan của vi phạm hành chính là quan hệ tâm lý bên trong, bao gồm các yếu tố: lỗi, mục đích, động cơ của vi phạm hành chính. Lỗi là trạng thái tâm lý của một người khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính, biểu hiện thái độ của người đó đối với hành vi của mình. Lỗi trong vi phạm hành chính gồm lỗi cố ý và lỗi vô ý. - Lỗi cố ý trong vi phạm hành chính: là thái độ tâm lý của một người khi thực hiện hành vi trái pháp luật hành chính nhận thức được nghĩa vụ pháp lý bắt buộc nhưng lại có ý thức xem thường mặc dù họ hoàn toàn có khả năng xử sự theo đúng nghĩa vụ đó. - Lỗi vô ý trong vi phạm hành chính là lỗi của một người khi thực hiện hành vi trái pháp luật hành chính do vô tình hoặc thiếu thận trọng mà đã không nhận thức được những nghĩa vụ pháp lý bắt buộc, mặc dù họ có khả năng và điều kiện xử sự theo đúng nghĩa vụ này. Trong đó lỗi là một dấu hiệu cơ bản, bắt buộc phải hiện diện trong mọi cấu thành của hành vi vi phạm pháp luật, có ý nghĩa quyết định đến các yếu tố khác trong mặt chủ quan của vi phạm hành chính. Vì vậy, các trường hợp loại trừ yếu tố lỗi sẽ không đủ các dấu hiệu cần thiết để xác định là hành vi vi phạm pháp luật. Ví dụ: - Tình thế cấp thiết; - Phòng vệ chính đáng; - Sự kiện bất ngờ Tuy nhiên mức độ của lỗi thì tuỳ trường hợp để xem xét. Thậm chí, trong rất nhiều cấu thành của hành vi vi phạm hành chính, khi truy cứu cũng không cần xem xét mức độ lỗi là: lỗi cố ý hay lỗi vô ý. Ví dụ: Hành vi vượt đèn đỏ. 33
35. Mục đích, động cơ của vi phạm hành chính là dấu hiệu không bắt buộc phải có trong mọi cấu thành của mọi loại vi phạm hành chính. Nó chỉ có ở một số cấu thành nhất định, tồn tại ở một số hành vi với lỗi cố ý. c. Yếu tố khách thể của vi phạm hành chính Khách thể của vi phạm hành chính là các quy tắc quản lý nhà nước có nội dung xã hội là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước được pháp luật quy định và bảo vệ. Còn hình thức pháp lý của chúng là các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, bao gồm: - Khách thể chung: là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước hay nói cách khác là trật tự quản lý nhà nước nói chung. Khách thể chung được thể hiện trong các qui phạm pháp luật tổng quát, có tính luật. Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002. - Khách thể loại: là những quan hệ xã hội có cùng hoặc gần tính chất với nhau trong từng lĩnh vực nhất định của quản lý nhà nước. Ðây chính là trật tự quản lý nhà nước chuyên ngành hoặc từng lĩnh vực cụ thể. Ví dụ: Nghị định 23/2009-NĐ-CP về Xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng; kinh doanh bất động sản; khai thác, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; quản lý phát triển nhà và công sở. - Khách thể trực tiếp: là quan hệ xã hội cụ thể quy định và bảo vệ bị chính hành vi vi phạm hành chính xâm hại tới. d. Yếu tố chủ thể của vi phạm hành chính Chủ thể của vi phạm hành chính bao gồm: - Các cơ quan nhà nước; - Các tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế; - Các tổ chức nước ngoài hoạt động ở Việt Nam; - Công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch. Gọi chung là cá nhân, tổ chức. Tất cả các chủ thể nêu trên phải đủ năng lực chủ thể, tức là phải có năng lực pháp luật và năng lực hành vi. - Ðối với tổ chức nói chung, năng lực pháp luật và năng lực hành vi phát sinh cùng lúc từ khi tố chức đó có quyết định thành lập hoặc công nhận hoạt động hợp pháp. Vì vậy, cả 34
36. hai loại năng lực này cùng chấm dứt khi tổ chức chấm dứt hoạt động hoặc theo pháp luật, bị buộc phải chấm dứt hoạt động. + Tổ chức bị xử phạt hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra. + Sau khi chấp hành quyết định xử phạt, tổ chức bị xử phạt xác định cá nhân có lỗi gây ra vi phạm hành chính để xác định trách nhiệm pháp lý của người đó theo quy định pháp luật. - Ðối với cá nhân, năng lực pháp luật phát sinh khi cá nhân đó ra đời và mất khi cá nhân đó chết đi. Còn năng lực pháp luật được phát sinh sau khi có năng lực pháp luật mà tự mình có thể nhận thức và điều khiển hành vi bản thân, thể hiện người đó thoả mãn các điều kiện luật định: đạt đến một độ tuổi nhất định, không mắc bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác làm mất khả năng điều khiển hành vi. Trong khi đó, độ tuổi có năng lực hành vi theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (Ðiều 7) được xác định như sau: + Người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra; + Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chỉ bị xử phạt hành chính đối với những vi phạm hành chính được thực hiện với lỗi cố ý. + Quân nhân tại ngũ, quân nhân dự bị trong thời gian tập trung huấn luyện và những người thuộc lực lượng Công an nhân dân vi phạm hành chính thì bị xử lý như các công dân khác; trong trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng một số giấy phép hoạt động vì mục đích quốc phòng, an ninh thì người xử phạt không trực tiến xử lý mà đề nghị cơ quan, đơn vị Quân đội, Công an có thẩm quyền xử lý theo Điều lệnh kỷ luật; - Riêng đối với cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước ta thì bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có quy định khác. 3. Phân biệt vi phạm hành chính với một số vi phạm khác a) Phân biệt vi phạm hành chính với vi phạm hình sự Vi phạm hành chính khác với vi phạm hình sự trước hết là ở mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm. 35
37. - Tội phạm và hình phạt được luật hình sự quy định. Còn vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính do các văn bản luật và văn bản dưới luật quy định. - Tội phạm được xử lý theo trình tự và thủ tục tư pháp còn vi phạm hành chính chủ yếu thuộc thẩm quyền xử lý của cơ quan hành chính nhà nước và theo thủ tục hành chính. Lưu ý rằng hành vi vi phạm hành chính và vi phạm hình sự trong cùng một lĩnh vực có nhiều nội dung tương đồng về mặt bản chất, chỉ khác nhau về tính chất, mức độ hoặc hậu quả gây ra trên thực tế. Chính vì vậy, một hành vi vi phạm pháp luật, tùy vào mức độ, mà có thể bị truy cứu trách nhiệm pháp lý hình sự hoặc trách nhiệm pháp lý hành chính, mà không thể truy cứu đồng thời hai loại trách nhiệm này. b) Phân biệt vi phạm hành chính và vi phạm kỷ luật Vi phạm kỷ luật là hành vi của công nhân viên chức xâm phạm kỷ luật nội bộ cơ quan nhà nước, còn vi phạm hành chính là hành vi xâm phạm các quy tắc về quản lý nhà nước. Vi phạm hành chính và vi phạm kỷ luật còn khác nhau ở chủ thể vi phạm, trình tự, thủ tục xử lý vi phạm. c) Phân biệt vi phạm hành chính và vi phạm dân sự Vi phạm hành chính xâm phạm các quyền liên quan đến quản lý hành chính nhà nước, còn vi phạm dân sự xâm phạm tới quyền chủ thể của người bị thiệt hại. Mặt khác, chế tài dân sự luôn nhằm mục đích khắc phục thiệt hại đã xảy ra; còn chế tài hành chính ngoài mục đích này còn nhằm duy trì một trật tự hành chính ổn định, mang tính trừng phạt, răn đe. II. NHỮNG VẤN ÐỀ CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm Khái niệm trách nhiệm theo nghĩa chủ động được sử dụng để chỉ nghĩa vụ, bổn phận, nhiệm vụ của công dân, tổ chức trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Trách nhiệm hành chính theo nghĩa bị động gắn liền với hành vi vi phạm pháp pháp luật hành chính, tức là phải gánh chịu những hậu quả bất lợi do hành vi vi phạm pháp luật hành chính của mình thông qua các chế tài. Ðó là sự phản ứng của Nhà nước đối với những chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật hành chính, vì thế nó gắn liền với sự cưỡng chế của Nhà nước trong những trường hợp cần thiết, cho dù chủ thể vi phạm pháp luật hành chính có chấp nhận hay không chấp nhận. 36
38. Thực hiện trách nhiệm pháp lý vừa có mục đích giáo dục cụ thể, vừa có ý nghĩa giáo dục chung cho mọi người hiểu và tôn trọng các qui tắc quản lý nhà nước. 2. Mối quan hệ giữa vi phạm hành chính và trách nhiệm hành chính Về nguyên tắc trách nhiệm hành chính chỉ đặt ra khi và chỉ khi có hành vi vi phạm pháp luật hành chính. Tuy nhiên, không phải mọi hành vi vi phạm hành chính đều phải chịu trách nhiệm hành chính tương ứng, nếu thuộc một trong các trường hợp sau đây: Quá thời hiệu truy cứu trách nhiệm pháp lý. Lưu ý rằng thời hiệu này tính từ thời điểm thực hiện hành vi vi phạm hành chính, ngoại trừ các trường hợp vi phạm liên tục, nhiều lần hoặc trốn tránh thì không áp dụng thời hiệu. Thậm chí, việc trốn tránh, che giấu vi phạm hành chính còn là tình tiết tăng nặng trong việc truy cứu trách nhiệm hành chính; Ví dụ: Theo Điều 10, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008): thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 01 năm kể từ khi hành vi vi phạm hành chính được thực hiện; đối với các vi phạm trong lĩnh vực đất đai, nhà ở, xuất bản, xuất khẩu, đê điều thì thời hiệu trên là 02 năm. Các trường hợp miễn trừ ngoại giao đối với các đối tượng và hành vi được miễn trừ. Ví dụ: Đối với cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước ta thì bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có quy định khác (Điều 6, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, sửa đổi, bổ sung 2007, 2008). Hành vi vi phạm pháp luật đã chuyển hoá thành tội phạm. Đây là trường hợp tuy là hành vi vi phạm pháp luật hành chính nhưng do tái phạm hoặc có nhiều tình tiết tăng nặng, đủ cấu thành tội phạm nên đã chuyển hoá thành tội phạm hình sự. Ví dụ: Khi xem xét vụ vi phạm để quyết định xử phạt, nếu xét thấy hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm, thì người có thẩm quyền phải chuyển ngay hồ sơ cho cơ quan tiến hành tố tụng hình sự có thẩm quyền. Pháp luật nghiêm cấm việc giữ lại các vụ vi phạm có dấu hiệu tội phạm để xử phạt hành chính. Đối với trường hợp đã ra quyết định xử phạt, nếu sau đó phát hiện hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm mà chưa hết thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự thì người đã ra 37
39. quyết định xử phạt phải hủy quyết định đó. Trong thời hạn 3 ngày, kể từ ngày hủy quyết định xử phạt, phải chuyển hồ sơ vi phạm cho cơ quan tiến hành tố tụng hình sự có thẩm quyền (Điều 62, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, sửa đổi, bổ sung 2007, 2008). III. TRUY CỨU TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH Trách nhiệm hành chính được thể hiện trên thực tế là các chế tài hành chính thông qua các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác. Theo quy định tại Ðiều 1- Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 thì xử lý vi phạm hành chính bao gồm việc xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử lý hành chính. 1. Các nguyên tắc truy cứu trách nhiệm hành chính Theo quy định tại Ðiều 3- Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, các cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính khi tiến hành xử lý phải tuân thủ các nguyên tắc sau: + Mọi hành vi vi phạm hành chính phải được phát hiện kịp thời và phải bị đình chỉ ngay. Việc xử lý phải được tiến hành nhanh chóng, công minh, triệt để; mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng pháp luật. + Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt hành chính khi có hành vi vi phạm hành chính do pháp luật quy định. Ðiều này chứng tỏ rằng cơ sở để xử phạt hành chính là phải có vi phạm hành chính. Thứ nhất, nguyên tắc này phù hợp với nguyên tắc pháp chế, nghĩa là chỉ truy cứu và trừng trị trong phạm vi pháp luật qui định. Thứ hai, trong điều kiện thẩm quyền xử phạt được qui định rất nhiều cơ quan, nhiều cấp, nhiều ngành và trình độ của các cán bộ áp dụng xử phạt không đồng bộ, thì điều này đảm bảo một nguyên tắc là không truy cứu trách nhiệm hành chính oan sai. Do đó khi áp dụng các biện pháp xử phạt đòi hỏi các cơ quan hay cán bộ nhà nước có thẩm quyền phải xác định rõ có vi phạm hành chính xảy ra hay không, tính chất, mức độ của vi phạm như thế nào, hành vi vi phạm đó đã được quy định trong các văn bản pháp luật có quy định về xử phạt hành chính hay chưa. + Việc xử phạt vi phạm hành chính phải do người có thẩm quyền tiến hành theo đúng quy định của pháp luật. 38
40. + Một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt một lần. Tuy nhiên, trong trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm. Ví dụ: Một người vừa có hành vi trốn thuế, vừa có hành vi kinh doanh văn hóa phẩm đồi trụy thì người đó sẽ bị xử phạt theo từng hành vi đã vi phạm, sau đó sẽ tổng hợp các mức phạt. Trong trường hợp nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính vi thì mỗi người vi phạm đều bị xử phạt. + Việc xử phạt vi phạm hành chính phải căn cứ vào tính chất mức độ vi phạm, nhân thân và những tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng để quyết định hình thức, biện pháp xử lý thích hợp. Ví dụ: Người thực hiện hành vi vi phạm hành chính là phụ nữ có thai, người già yếu; người có bệnh hoặc tàn tật làm hạn chế khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình thì sẽ được áp dụng mức phạt nhẹ hơn theo quy định tại Ðiều 8- Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 về các tình tiết giảm nhẹ. + Không xử lý vi phạm hành chính trong các trường hợp được xem là không có lỗi; ví dụ như tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng, sự kiện bất ngờ hoặc vi phạm hành chính trong khi đang mắc bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình. 2. Ðối tượng bị xử lý vi phạm hành chính Theo quy định tại Ðiều 06 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính bao gồm cá nhân và tổ chức. a. Cá nhân Bao gồm công dân Việt Nam, người không quốc tịch, người nước ngoài. Một cá nhân khi có hành vi vi phạm hành chính sẽ trở thành chủ thể của vi phạm hành chính nếu có đủ điều kiện: Có năng lực trách nhiệm hành chính, nghĩa là đạt đến một độ tuổi nhất định, không mắc các bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác làm mất khả năng điều khiển hành vi; Theo quy định của pháp luật, những người từ đủ 14 tuổi đến 16 tuổi là những người bắt đầu có năng lực trách nhiệm hành chính, họ chỉ chịu trách nhiệm hành chính khi thực 39
41. hiện vi phạm hành chính với lỗi cố ý. Còn đối với người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra. Riêng đối với đối tượng là người nước ngoài, khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam thì bị xử phạt hành chính theo pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. b. Tổ chức Bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức nước ngoài, đơn vị kinh tế. Về phương diện logic, rất khó, thậm chí có những trường hợp không thể truy cứu trách nhiệm hành chính của tổ chức, cơ quan, bởi mỗi người có suy nghĩ và tư duy riêng. Thậm chí trong các ngành luật rất gần với luật hành chính (ví dụ: Luật hình sự) thì chỉ xác định trách nhiệm pháp lý của cá nhân. Tuy nhiên, nhằm để phòng ngừa đấu tranh chống mọi hành vi vi phạm hành chính, trong trường hợp không xác định rõ hoặc chưa thể xác định rõ trách nhiệm hành chính của từng cá nhân trong tổ chức, thì việc truy cứu trách nhiệm tổ chức là cần thiết. Theo quy định tại Khoản b, Ðiều 6 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì tổ chức phải chịu trách nhiệm về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra. Tuy nhiên, sau đó tổ chức bị xử phạt xác định cá nhân có lỗi gây ra vi phạm hành chính để xác định trách nhiệm pháp lý của người đó theo qui định của pháp luật. Ðây có thể là trách nhiệm vật chất hoặc trách nhiệm kỷ luật. 3. Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính a. Chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính: Các chủ thể có thẩm quyền xử lý rất đa dạng, bao gồm các cơ quan hành chính và cán bộ nhà nước có thẩm quyền, có thể phân chia như sau: Người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung bao gồm: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã. Các cán bộ có thẩm quyền (thuộc các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn, hoặc các cơ quan nhà nước khác được giao quyền xử lý): - Công an nhân dân: chiến sỹ Công an nhân dân, Bộ trưởng Bộ Công an ; 40
42. - Bộ đội biên phòng: chiến sỹ Bộ đội biên phòng, Chỉ huy Trưởng Bộ đội biên phòng cấp tỉnh ; - Cảnh sát biển: Cảnh sát viên, Cục trưởng Cục cảnh sát biển ; - Cán bộ Hải quan: nhân viên Hải quan, Cục trưởng cục Hải quan ; - Cán bộ kiểm lâm: kiểm lâm viên, Trạm trưởng Trạm kiểm lâm ; - Cục trưởng cục thuế, nhân viên thuế ; - Cục trưởng cục quản lý thị trường ; - Thanh tra chuyên ngành; - Giám đốc Cảng vụ thủy nội địa, hàng hải, hàng không; - Thẩm phán chủ tọa phiên tòa (Toà án nhân dân), chấp hành viên, trưởng các cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh. Ngoài các cán bộ nêu trên, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 còn quy định: - Người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan khác được ủy quyền thực hiện chức năng lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài; - Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh và Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh; - Ủy ban chứng khoán: Chánh thanh tra, Chủ tịch Ủy ban chứng khoán nhà nước. Số lượng cơ quan có thẩm quyền cũng như nội dung thẩm quyền xử lý của các cơ quan là khá lớn. Ðiều này dẫn đến có những vụ việc thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan giải quyết. Vì vậy cần phải có nguyên tắc phân định thẩm quyền. b. Các nguyên tắc phân định thẩm quyền : - Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền xử phạt các vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương. - Người có thẩm quyền xử phạt các vi phạm hành chính được xử phạt vi phạm thuộc lĩnh vực hay ngành mình quản lý. - Trong trường hợp vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều cơ quan thì việc xử phạt do cơ quan thụ lý đầu tiên thực hiện. Ví dụ: Cán bộ thu thuế đang thi hành công vụ phát hiện một cơ sở kinh doanh dịch vụ cho thuê băng đĩa hình video mà không kê khai đăng ký thuế đồng thời đang cho lưu hành băng đĩa hình có nội dung đồi trụy. Như vậy, theo quy định của pháp luật việc xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp này thuộc thẩm quyền của hai cơ quan, đó là cơ quan 41
43. thuế và cơ quan chuyên ngành văn hóa thông tin, nhưng ở đây cơ quan thụ lý đầu tiên lại là cơ quan thuế do đó thẩm quyền xử phạt sẽ thuộc về cơ quan thuế. - Thẩm quyền xử phạt của các chủ thể được quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính là thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi vi phạm hành chính. Trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt được xác định căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt quy định đối với từng hành vi vi phạm cụ thể. Trong trường hợp xử phạt một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính thì thẩm quyền xử phạt được xác định theo nguyên tắc sau đây: - Nếu hình thức, mức xử phạt được quy định đối với từng hành vi đều thuộc thẩm quyền của người xử phạt, thì thẩm quyền xử phạt vẫn thuộc người đó; - Nếu hình thức, mức xử phạt được quy định đối với một trong các hành vi vượt quá thẩm quyền của người xử phạt, thì người đó phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt; - Nếu các hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm. 4. Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính Về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính, theo quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính có phân biệt hai mức: - Một năm kể từ ngày vi phạm hành chính được thực hiện, áp dụng đối với hầu hết các vi phạm hành chính; - Hai năm kể từ ngày vi phạm hành chính được thực hiện, áp dụng đối với các vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực như tài chính, xây dựng, môi trường, nhà ở, đất đai, đê điều, xuất bản, xuất khẩu, nhập khẩu, xuất cảnh, nhập cảnh, buôn lậu, sản xuất và buôn bán hàng giả. Ðể khắc phục hậu quả của vi phạm hành chính, theo quy định của Pháp lệnh xử lý, mặc dù không xử phạt các vi phạm hành chính đã quá thời hạn nói trên, nhưng vẫn có thể áp dụng các biện pháp như: - Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; 42
44. - Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra; - Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện. - Buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi và cây trồng, văn hóa phẩm độc hại; - Các biện pháp khác do Chính phủ qui định. Ðối với cá nhân bị khởi tố, truy tố hoặc có quyết định đưa vụ án ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự mà có quyết định đình chỉ điều tra hay quyết định đình chỉ vụ án thì bị xử phạt hành chính nếu hành vi có dấu hiệu vi phạm hành chính. Trong thời hạn ba ngày, kể từ ngày ra quyết định đình chỉ điều tra, cơ quan tiến hành tố tụng hình sự phải chuyển quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án kèm theo hồ sơ vụ vi phạm và đề nghị xử phạt vi phạm hành chính đền người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Trong trường hợp này, thời hiệu xử phạt là ba tháng kể từ ngày người có thẩm quyền xử phạt nhận được quyết định đình chỉ và hồ sơ vụ vi phạm. Tuy nhiên, nếu trong thời hạn nêu trên mà các nhân, tổ chức có vi phạm hành chính mới hoặc cố tình trốn tránh, cản trở việc xử phạt thì không áp dụng thời hiệu trên. Ðồng thời thời hiệu vi phạm hành chính được tính lại kể từ thời điểm thực hiện vi phạm hành chính mới hoặc chấm dứt hành vi trốn tránh, cản trở việc xử phạt. IV. CÁC HÌNH THỨC CHÍNH YẾU TRONG TRUY CỨU TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH 1. Xử phạt vi phạm hành chính a. Khái niệm Có thể xem xử phạt vi phạm hành chính là nội dung quan trọng trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính. Nghiên cứu chế định xử phạt vi phạm hành chính thực chất là nghiên cứu một loại hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ðây là loại hoạt động bao gồm một loạt các hành vi cụ thể liên quan mật thiết với nhau như: - Phân tích, đánh giá tính chất, mức độ của vi phạm hành chính; - Ðối chiếu với quy định của pháp luật để xác định thẩm quyền xử phạt; 43
45. - Áp dụng hình thức và mức phạt thông qua việc ban hành quyết định xử phạt hành chính. Quyết định xử phạt hành chính khi được ban hành sẽ gây một hậu quả pháp lý làm phát sinh trách nhiệm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính, tức là buộc họ phải gánh chịu những hậu quả bất lợi trước nhà nước về tinh thần hoặc tài sản. Từ đó cho thấy, xử phạt vi phạm hành chính có những đặc điểm sau: - Xử phạt vi phạm hành chính là một loại hoạt động cưỡng chế nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước; - Cơ sở để xử phạt hành chính là hành vi vi phạm hành chính; - Hoạt động xử phạt hành chính được tiến hành qua nhiều khâu, nhiều giai đoạn nhưng kết quả của hoạt động này phải được thể hiện bằng quyết định xử phạt hành chính; - Hoạt động xử phạt hành chính phải được tiến hành trong khuôn khổ và phải tuân theo pháp luật về trình tự, thủ tục hành chính. Từ những đặc điểm trên ta có thể đưa ra khái niệm xử phạt vi phạm hành chính như sau: Xử phạt vi phạm hành chính là một loại hoạt động cưỡng chế hành chính cụ thể mang tính quyền lực nhà nước phát sinh khi có vi phạm hành chính; biểu hiện ở việc áp dụng các chế tài hành chính gây cho đối tượng bị áp dụng thiệt hại về vật chất hoặc tinh thần và do các chủ thể có thẩm quyền nhân danh nhà nước thực hiện theo quy định của pháp luật. b. Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính Theo quy định của pháp luật, hiện nay có hai nhóm hình thức xử phạt vi phạm hành chính: hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung.  Hình thức xử phạt chính: bao gồm hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền. Ngoài ra, điểm mới trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 có nêu thêm hình thức trục xuất được áp dụng đối với các đối tượng giới hạn là người nước ngoài. Cảnh cáo Cảnh cáo trong xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng: - Ðối với cá nhân hoặc tổ chức có hành vi vi phạm hành chính nhỏ, lần đầu, có tình tiết giảm nhẹ; - Ðối với mọi hành vi vi phạm hành chính do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi. 44
46. Nói chung, phạt cảnh cáo thuộc trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản (sẽ trình bày ở phần sau), và hình thức này mang nặng ý nghĩa giáo dục. Phạt tiền Phạt tiền trong xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng phổ biến đối với nhiều loại vi phạm hành chính. Trong các hình thức xử phạt hành chính thì phạt tiền là một hình thức xử phạt hành chính đã và đang đem lại hiệu quả to lớn đối với việc đấu tranh phòng và chống vi phạm hành chính. Theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 được sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008, mức tiền phạt thành vi phạm hành chính từ 10 nghìn đến 500 triệu đồng, với hai trường hợp ngoại lệ: - Đối với hành vi vi phạm hành chính trong những lĩnh vực quản lý nhà nước chưa được qui định thì Chính phủ được qui định mức tiền phạt tiền, từ 10 nghìn đến 100 triệu đồng. - Trong trường hợp luật quy định mức phạt tiền tối đa khác với quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì áp dụng theo quy định của luật đó. Khi áp dụng mức phạt tiền, cán bộ có thẩm quyền xử phạt cần xem xét nhân thân người vi phạm, tính chất, mức độ và các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ của vi phạm hành chính để quyết định cho công bằng, chính xác.  Hình thức phạt bổ sung bao gồm các hình thức: tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề; và tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm. Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề: Là hình thức tước bỏ có thời hạn hoặc không thời hạn việc sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề nhất định đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép đối với công dân hoặc tổ chức khi những đối tượng này vi phạm điều kiện sử dụng đối với quyền và nghĩa vụ được ghi trong giấy phép đó. Hình thức này không được áp dụng độc lập mà chỉ được áp dụng cùng với hình thức phạt chính khi: - Văn bản pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính quy định có thể áp dụng hình thức phạt này; - Cá nhân, tổ chức vi phạm quy tắc sử dụng giấy phép. Ví dụ: Kinh doanh không đúng với nội dung giấy phép. Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính: 45
47. Là hình thức tước bỏ quyền sở hữu của người vi phạm và chuyển sang quyền sở hữu của Nhà nước những vật, tiền, hàng hoá, phương tiện liên quan trực tiếp đến vi phạm hành chính (gọi là sung vào công quỹ nhà nước). Ngoài ra, Pháp lệnh còn ghi nhận trục xuất vẫn có thể là hình thức xử phạt bổ sung, áp dụng đối với chủ thể là người nước ngoài. Ðối với vật, tiền, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính thuộc các hình thức sở hữu hợp pháp bị cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính chiếm đoạt hoặc sử dụng trái phép thì không áp dụng hình thức phạt tịch thu, mà trả lại cho các chủ sở hữu hợp pháp đó.  Sự khác nhau giữa hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung - Hình thức xử phạt chính có thể và chỉ áp dụng độc lập. Việc phân định các loại hình thức xử phạt chính chủ yếu căn cứ vào mức độ vi phạm và đối tượng vi phạm, chứ không phải là từng loại hành vi vi phạm. - Hình thức xử phạt bổ sung có thể áp dụng nhiều hình thức trong cùng một hành vi vi phạm nhưng bao giờ cũng phải đi kèm với hình thức xử phạt chính.  Các biện pháp khắc phục hậu quả Ngoài các hình thức xử phạt chính và bổ sung, các cá nhân tổ chức có thề bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Việc áp dụng các biện pháp này có đặc điểm: - Khi có hậu quả thực tế xảy ra hoặc có khả năng thực tế sẽ xảy ra; - Khác với hình thức xử phạt bổ sung, các biện pháp này được áp dụng không kể là trong thời hiệu hay ngoài thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính. Các biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm: - Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; - Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra; - Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện; - Buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi và cây trồng văn hóa phẩm độc hại; 46
48. - Ngoài ra, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính còn xác định thêm trường hợp: Các biện pháp khác do Chính phủ qui định. c. Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính gồm có hai loại: thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản. Thủ tục đơn giản: được áp dụng trong trường hợp phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 10 nghìn đến 200 nghìn đồng. Khi xử phạt không cần lập biên bản mà ra quyết định phạt tại chỗ, trừ trường hợp vi phạm hành chính được phát hiện nhờ sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ. - Nếu phạt cảnh cáo thì phải cho người bị xử phạt biết nội dung phạt (hành vi vi phạm, điều khoản áp dụng). - Trường hợp phạt tiền thì trong quyết định phải ghi rõ mức tiền phạt. Cá nhân, tổ chức vi phạm có thể nộp tiền phạt tại chỗ cho người có thẩm quyền xử phạt. Người có thẩm quyền xử phạt phải giao biên lai thu tiền phạt cho người bị xử phạt. - Quyết định xử phạt phải ghi rõ ngày, tháng, năm ra quyết định; tên, địa chỉ của chủ thể vi phạm; hành vi vi phạm; địa điểm xảy ra vi phạm; họ, tên, chức vụ của người ra quyết định; điều khoản của văn bản pháp luật được áp dụng. - Quyết định này phải được giao cho cá nhân, tổ chức bị xử phạt một bản. Trong trường hợp người chưa thành niên bị phạt cảnh cáo thì quyết định xử phạt cảnh cáo còn được gửi cho cha mẹ, người giám hộ của người đó hoặc nhà trường nơi người chưa thành niên vi phạm đang học tập. a) Thủ tục có lập biên bản: được thực hiện trong trường hợp áp dụng mức phạt tiền trên 200 nghìn đồng và phải theo các bước chủ yếu sau: - Phát hiện và lập biên bản vi phạm hành chính. Khi phát hiện vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản, trừ trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản. Biên bản vi phạm phải lập theo quy định của pháp luật. Sau đó, trong thời hạn pháp luật quy định, người có thẩm quyền phải ra quyết định xử phạt. Trong biên bản về vi phạm hành chính phải ghi rõ ngày, tháng, năm, địa điểm lập biên bản; họ, tên, chức vụ người lập biên bản; họ, tên, địa chỉ, nghề nghiệp người vi phạm hoặc tên, địa chỉ tổ chức vi phạm; giờ, ngày, tháng, năm, địa điểm xảy ra vi phạm; hành vi vi phạm; các biện pháp 47
49. ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử phạt (nếu có); tình trạng tang vật, phương tiện bị tạm giữ (nếu có); lời khai của người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm; nếu có người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại thì phải ghi rõ họ, tên, địa chỉ, lời khai của họ. Trong trường hợp người vi phạm hành chính cố tình trốn tránh hoặc vì lý do khách quan mà không có mặt tại địa điểm xảy ra vi phạm thì biên bản được lập xong phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người chứng kiến. Biên bản phải được lập thành ít nhất hai bản; phải được người lập biên bản và người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm ký; nếu có người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại thì họ cùng phải ký vào biên bản; trong trường hợp biên bản gồm nhiều tờ, thì phải ký vào từng tờ biên bản. Nếu người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm, người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại từ chối ký thì người lập biên bản phải ghi rõ lý do vào biên bản. Biên bản lập xong phải được giao cho cá nhân, tổ chức vi phạm một bản; nếu vụ vi phạm vượt quá thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì người đó phải gửi biên bản đến người có thẩm quyền xử phạt - Xem xét và ra quyết định xử phạt theo thẩm quyền. Trong trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì biên bản đó phải được chuyển ngay đến người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt. Trong trường hợp vi phạm hành chính được phát hiện nhờ sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ thì việc lập biên bản vi phạm hành chính được tiến hành ngay sau khi xác định được người có hành vi vi phạm. Riêng vi phạm hành chính xảy ra trên tàu bay, tàu biển thì người chỉ huy tàu bay, tàu biển có trách nhiệm lập biên bản để chuyển cho người có thẩm quyền xử phạt khi tàu bay, tàu biển về đến sân bay, bến cảng. - Thi hành quyết định xử phạt. Ngoài ra, tùy từng trường hợp, có thể thực hiện một số bước khác như: - Áp dụng các biện pháp ngăn chặn; - Xem xét và giải quyết khiếu nại; - Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. d. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản về vi phạm hành chính, người có thẩm quyền phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính; nếu có nhiều tình tiết phức tạp thì 48
50. thời hạn trên có thể kéo dài nhưng không được quá 30 ngày. Trong trường hợp xét cần có thêm thời gian xác minh, thu thập chứng cứ thì người có thẩm quyền phải báo cáo thủ trưởng trực tiếp của mình bằng văn bản để xin gia hạn; việc gia hạn phải bằng văn bản, thời hạn gia hạn không được quá ba mươi ngày. Quá thời hạn nói trên, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt, trừ trường hợp xử phạt trục xuất. Trong trường hợp không ra quyết định xử phạt thì vẫn có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả và tịch thu tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành. Người có thẩm quyền xử phạt nếu có lỗi trong việc để quá thời hạn mà không ra quyết định xử phạt thì bị xử lý như sau: “Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính mà sách nhiễu, dung túng, bao che, không xử lý hoặc xử lý không kịp thời, không đúng mức, xử lý vượt thẩm quyền quy định thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật” (Điều 121, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002). Cá nhân tổ chức bị xử phạt phải thi hành quyết định trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày được giao quyết định xử phạt (Điều 56, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002). 2. Các biện pháp xử lý hành chính khác Theo quy định tại Ðiều 22 đến Ðiều 27 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, các biện pháp xử lý hành chính khác bao gồm: - Giáo dục tại xã, phường, thị trấn; - Ðưa vào trường giáo dưỡng; - Ðưa vào cơ sở giáo dục; - Ðưa vào cơ sở chữa bệnh; Mỗi hình thức xử lý vi phạm hành chính khác, ta nghiên cứu các yếu tố chính yếu như: thẩm quyền áp dụng, đối tượng áp dụng và mục đích áp dụng. a. Giáo dục tại xã, phường, thị trấn Chủ thể có thẩm quyền áp dụng Chủ tịch UBND cấp xã đối với những đối tượng vi phạm pháp luật tại nơi cư trú của họ trong thời hạn từ ba tháng đến sáu tháng. Mục đích áp dụng 49
51. Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm phối hợp với các tổ chức hữu quan và gia đình quản lý, giáo dục đối với những vi phạm pháp luật nhằm giúp họ sửa chữa sai phạm để trở thành người có ích cho xã hội, tự giác tuân thủ pháp luật. Đối tượng áp dụng - Người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật Hình sự; - Người từ đủ 12 tuổi trở lên nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng; - Người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên, người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi trở lên có nơi cư trú nhất định; - Người trên 55 tuổi đối với nữ và trên 60 tuổi đối với nam thực hiện hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài, vi phạm trật tự, an toàn xã hội có tính chất thường xuyên nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. b. Ðưa vào trường giáo dưỡng Chủ thể có thẩm quyền áp dụng Chủ tịch UBND cấp huyện áp dụng. Thời hạn áp dụng đưa vào trướng giáo dưỡng là sáu tháng đến hai năm Mục đích áp dụng Áp dụng đối với người chưa thành niên có hành vi vi phạm pháp luật để học văn hoá, giáo dục hướng nghiệp, học nghề, lao động, sinh hoạt dưới sự quản lý, giáo dục của trường. Đối tượng áp dụng - Người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng quy định tại Bộ luật Hình sự; - Người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng quy định tại Bộ luật Hình sự mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định; 50
52. - Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi nhiều lần thực hiện hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định. c. Ðưa vào cơ sở giáo dục Thẩm quyền áp dụng Do UBND cấp tỉnh áp dụng. Thời hạn áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục là sáu tháng đến hai năm. Mục đích áp dụng Áp dụng đối với người thành niên có hành vi vi phạm pháp luật để lao động, học văn hoá, học nghề, lao động, sinh hoạt dưới sự quản lý của cơ sở giáo dục. Đối tượng áp dụng Đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục là người thực hiện hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài, vi phạm trật tự, an toàn xã hội có tính chất thường xuyên nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định. Tuy nhiên, không đưa vào cơ sở giáo dục người chưa đủ 18 tuổi, nữ trên 55 tuổi, nam trên 60 tuổi d. Ðưa vào cơ sở chữa bệnh Thẩm quyền áp dụng Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết địnháp dụng. Thời hạn áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người nghiện ma tuý là từ một năm đến hai năm, đối với người bán dâm là từ ba tháng đến mười tám tháng. Mục đích áp dụng Đưa vào cơ sở chữa bệnh do đối với người có hành vi vi phạm pháp luật quy định để lao động, học văn hoá, học nghề và chữa bệnh dưới sự quản lý của cơ sở chữa bệnh. Cơ sở chữa bệnh phải tổ chức khu vực dành riêng cho người dưới 18 tuổi. Cơ sở chữa bệnh phải thực hiện các biện pháp phòng chống lây nhiễm HIV/AIDS và các bệnh truyền nhiễm khác. 51
53. Đối tượng áp dụng Người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định; Người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 16 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định. Không đưa vào cơ sở chữa bệnh người bán dâm dưới 16 tuổi hoặc trên 55 tuổi. Cần lưu ý thêm rằng xử phạt vi phạm hành chính chính là “kết quả” của hành vi vi phạm hành chính. Tuy nhiên, các biện pháp hành chính khác thì có bản chất khác hẳn. Một hành vi không vi phạm hành chính vẫn có thể bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác; hoặc hành vi đó có thể có dấu hiệu của một tội phạm hình sự nhưng không đủ yếu tố cấu thành do chủ thể thực hiện hành vi không đủ tuổi. Ví dụ: Đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn bao gồm: - Người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật hình sự; - Người từ đủ 12 tuổi trở lên nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng; - Người nghiện ma tuý từ đủ 18 tuổi trở lên, người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi trở lên có nơi cư trú nhất định 3. Các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính Để ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính được hiệu quả, đúng pháp luật, người có thẩm quyền có thể áp dụng các biện pháp sau đây theo thủ tục hành chính: Tạm giữ người; Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính; Khám người; 52