Nâng cao năng lực quản lý tài chính công ở địa phương

Nội dung text: Nâng cao năng lực quản lý tài chính công ở địa phương

1. BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ CHƯƠNG TRÌNH PHÁT TRIỂN LHQ MPI UNDP Dự án SLGP – 00039111 Tăng cường năng lực chính quyền địa phương TÀI LIỆU ĐÀO TẠO NÂNG CAO NĂNG LỰC QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Ở ĐỊA PHƯƠNG Hà Nội, 2007
2. MỞ ĐẦU Bộ tài liệu "Quản lý tài chính công ở địa phương" do Dự án Nâng cao năng lực chính quyền địa phương (Strengthening Local Government Project, mã số SLGP - 00039111, do UNDP tài trợ cho Bộ KH&ĐT) đặt hàng Viện Khoa học tài chính chủ trì biên soạn nhằm phục vụ các hoạt động đào tạo nâng cao năng lực cán bộ tài chính, kế hoạch cũng như cán bộ lãnh đạo các cấp tỉnh, huyện, xã của các địa phương tham gia dự án như Trà Vinh, Quảng Nam, Vĩnh Phúc, Bắc Kạn. Được thiết kế trong khuôn khổ của dự án SLGP phục vụ các đối tượng tham gia dự án; do có sự giới hạn về thời lượng đào tạo cũng như kinh phí, nên Bộ tài liệu này sẽ không bao gồm tất cả các vấn đề về quản lý tài chính địa phương mà chỉ tập trung vào những vấn đề then chốt nhất, phục vụ sát đúng nhất các đối tượng cán bộ tài chính, kế hoạch các cấp tỉnh, huyện, xã, phù hợp với nhu cầu thực tiễn ở địa phương, đón bắt được các xu hướng đổi mới kế hoạch và cải cách quản lý tài chính công đã, đang và sẽ diễn ra tại Việt Nam. Sẽ rất khó khăn khi phải thiết kế một bộ tài liệu phục vụ các đối tượng rất khác nhau về cả trình độ và nhu cầu. Trên thực tế, trong số các đối tượng học viên của dự án SLGP, luôn có sự khác biệt khá xa nhau giữa cán bộ lãnh đạo với cán bộ chuyên môn; giữa cán bộ cấp tỉnh với cán bộ cấp huyện, xã. Chính vì vậy, sau khi điều tra và cân đối nhu cầu và khả năng đào tạo nâng cao năng lực cán bộ tài chính, kế hoạch và cán bộ lãnh đạo ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã của các địa phương tham gia dự án SLGP, bộ tài liệu này được thiết kế thành 5 phần như sau: Phần 1 – Những vấn đề cơ bản về quản lý tài chính công ở địa phương Phần 2 – PT&DB kinh tế tài chính Phần 3 – Kế hoạch tài chính và ngân sách trung hạn Phần 4 – Phân cấp và quản lý ngân sách huyện, xã Phần 5 – Kế toán công ở địa phương. Trong bộ tài liệu này, cán bộ lãnh đạo và cán bộ chuyên môn ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã sẽ: 1). Được cung cấp những kiến thức tổng quát và cơ bản về tài chính công và quản lý tài chính công; 2). Hiểu được vị trí, ý nghĩa, vai trò của công cụ PT&DB trong công tác điều hành, lập và bảo vệ kế hoạch PTKTXH, kế hoạch tài chính cũng như dự toán thu-chi ngân sách của địa phương. Giúp cán bộ lãnh đạo cũng như cán bộ chuyên môn hoàn thiện kỹ năng đọc, hiểu các chỉ tiêu kinh tế, tài chính vĩ mô cơ bản, làm chủ được các báo cáo chuyên môn về PT&DB kinh tế, tài chính. Đồng thời, những cán bộ chuyên ngành kế hoạch và tài chính, chủ yếu ở cấp tỉnh, sẽ được trang bị những kiến thức căn bản và chuyên sâu về PT&DB, giúp họ nắm vững và tự xây dựng, hoàn thiện kỹ năng PT&DB kinh tế tài chính theo mô hình kinh tế lượng đặng có thể phục vụ tốt nhất công tác chuyên môn hàng ngày của họ tại địa phương. 3). Nắm được (và đi trước một bước so với các địa phương khác) những kiến thức cơ bản về phương pháp xây dựng khung khổ tài chính và ngân sách trung hạn (MTF&EF) nhằm gắn kết tốt nhất việc huy động và sử dụng các nguồn lực tài 2
3. chính công trên địa bàn với việc xây dựng và thực hiện kế hoạch PTKTXH của địa phương 4). Hiểu rõ hơn và có phương pháp giải quyết các vấn đề đang vướng mắc tại địa phương về phân cấp quản lý ngân sách, về cơ chế phân định và điều tiết, bổ sung nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp tỉnh, huyện, xã; về quy trình lập, thẩm định, quyết định, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách các cấp. Đặc biệt, những học viên là cán bộ cấp huyện, xã sẽ được trang bị những kiến thức cơ bản để nắm vững và giải quyết có phương pháp các vấn đề vướng mắc trong quá trình lập, bảo vệ dự toán cũng như trong quan hệ với KBNN khi chấp hành, quyết toán ngân sách cấp mình. 5). Hơn nữa, những học viên là cán bộ chuyên môn sẽ được trang bị những kiến thức cơ bản, cả lý thuyết và thực hành, về kế toán công - một công cụ quản lý không thể thiếu trong quản lý tài chính công. Các tác giả trực tiếp và gián tiếp tham gia biên soạn bộ tài liệu này gồm: PGS. TS. Đỗ Đức Minh, Phó Viện trưởng Viện Khoa học tài chính, Học viện Tài chính, Bộ Tài chính; TS. Nguyễn Ngọc Tuyến, Phó Vụ trưởng, Vụ chính sách thuế, Bộ Tài chính; Th.S. Trương Bá Tuấn, Vụ chính sách thuế, Bộ Tài chính; TS. Đặng Văn Du, Trưởng khoa tài chính công, TS. Hoàng Thúy Nguyệt, Giảng viên chính, TS. Hoàng Văn Bằng, Giảng viên chính, Th.S. Nguyễn Văn Luyện, giảng viên, PGS. TS. Dương Đăng Chinh, Giảng viên cao cấp, Học viện Tài chính; TS. Nguyễn Thị Hải Hà, Viện KHTC, Bộ Tài chính; Th.S. Vũ Cương, Giảng viên chính,; Th.S. Phạm Hồng Vân, Giảng viên chính, Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội; TS. Phạm Huy Tuấn Kiệt, chuyên gia tư vấn, Ms. Lê Nguyệt Anh, Chuyên gia tư vấn của Dự án PFMRP của Bộ Tài chính; Ban biên tập cũng đã nhận được sự giúp đỡ quý báu của Mr. Peter Brooke, Cố vấn cao cấp của Ngân hàng thế giới và Dự án cải cách tài chính công (PFMRP) của Bộ Tài chính, nguyên Bộ trưởng Bộ Tài chính Hồng Kông; PGS. TS. Đặng Văn Thanh, Phó Chủ tịch Hiệp hội kế toán Việt Nam, Phó Chủ nhiệm Ủy ban KT&NS, Quốc hội khóa XI; TS. Nguyễn Đình Tùng; nguyên Trưởng phòng ngân sách huyện, xã - Vụ NSNN, Bộ Tài chính; TS. Bùi Đường Nghiêu; TS. Bùi Hà, Vụ trưởng Vụ Kinh tế địa phương và lãnh thổ, Bộ KH&ĐT; PGS. TS. Phan Thị Thu Hương, nguyên Vụ trưởng Vụ Khoa học, Giáo dục, Tài nguyên và Môi trường, Bộ KH&ĐT; Mr. Phạm Hải, nguyên Vụ trưởng Vụ Kinh tế địa phương và lãnh thổ, Bộ KH&ĐT; Mr. Phạm Thanh Tâm, nguyên Phó Vụ trưởng Vụ Kinh tế địa phương và lãnh thổ, Bộ KH&ĐT. Với sự nỗ lực cố gắng to lớn của tập thể các tác giả, của Ban quản lý Dự án SLGP, các chuyên gia tư vấn về kế hoạch và tài chính của Dự án bộ tài liệu đã hoàn thành, song, cũng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định. Chúng tôi xin giới thiệu Bộ tài liệu này và rất mong nhận được sự hợp tác chặt chẽ cũng như những đóng góp của quý vị độc giả,cả trung ương và địa phương, để có thể biên soạn hoàn chỉnh và đầy đủ hơn. Những nhu cầu về tài liệu và những ý kiến góp ý xin vui lòng gửi về địa chỉ: Bộ Kế hoạch và Đầu tư Dự án SLGP Tầng 3, Nhà G 3
4. Số 2 Hoàng Văn Thụ, Ba Đình, Hà Nội Điện thoại: 080 43092 Email : [email protected] Xin trân trọng cảm ơn và giới thiệu cùng bạn đọc. Hà Nội, tháng 6 năm 2007 BQL DỰ ÁN SLGP 4
5. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BHXH : Bảo hiểm xã hội BHYT : Bảo hiểm y tế CPI : Chỉ số giá tiêu dùng CQTC : Cơ quan tài chính DNNN : Doanh nghiệp nhà nước ĐVSDNS : Đơn vị sử dụng ngân sách GDCK : Giao dịch chứng khoán GDP : Tổng sản phẩm quốc nội GNP : Tổng sản phẩm quốc dân HCSN : Hành chính sự nghiệp HĐND : Hội đồng nhân dân HĐNVKB: Hoạt động nghiệp vụ kho bạc KH&ĐT : Kế hoạch và đầu tư KPTX : Kinh phí thường xuyên KT&NS : Kinh tế và ngân sách KT-XH : Kinh tế - xã hội KTC : Kế toán công LCT : Lệnh chi tiền MTEF : Khung khổ chi tiêu trung hạn (còn gọi là Khung khổ ngân sách trung hạn) MTF&EF : Khung khổ tài chính và ngân sách (chi tiêu) trung hạn MTFF : Khung khổ tài chính trung hạn NHNN : Ngân hàng nhà nước NS: Ngân sách NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương NSX : Ngân sách xã PCI : Bình quân đầu người PFMRP : Dự án cải cách tài chính công của Bộ Tài chính PT&DB : Phân tích và dự báo PTKTXH : Phát triển kinh tế - xã hội (kế hoạch) 5
6. QLNN : Quản lý nhà nước SLGP : Dự án Nâng cao năng lực chính quyền địa phương (Strengthening Local Government Project, mã số SLGP - 00039111, do UNDP tài trợ cho Bộ KH&ĐT) SXKD : Sản xuất kinh doanh TCC : Tài chính công TCNN : Tài chính nhà nước TSCĐ : Tài sản cố định TTCK : Thị trường chứng khoán TTVĐT : Thanh toán vốn đầu tư UBCKNN : Ủy ban chứng khoán nhà nước UBND : Ủy ban nhân dân UNCDF : Quỹ phát triển cơ bản Liên hợp quốc UNDP : Chương trình phát triển Liên hợp quốc WB : Ngân hàng thế giới 6
7. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 5 MỤC LỤC 7 Phần 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Ở ĐỊA PHƯƠNG 16 Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG 17 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT TÀI CHÍNH CÔNG 17 1.2. CÁC BỘ PHẬN HỢP THÀNH CỦA TÀI CHÍNH CÔNG 19 1.2.1. Xét theo chủ thể quản lý trực tiếp 19 1.2.2. Xét theo nội dung quản lý 20 1.3. VAI TRÒ CỦA TÀI CHÍNH CÔNG 21 1.3.1. Vai trò đảm bảo nguồn lực duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước 21 1.3.2. Vai trò là công cụ để nhà nước tác động vào nền KT-XH một cách phù hợp với các quy luật khách quan 22 1.3.3. Vai trò là công cụ để nhà nước điều tiết bảo đảm công bằng xã hội, bổ khuyết cho các khuyết tật của thị trường, góp phần bảo vệ môi trường 22 Chương 2. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 23 2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 23 2.1.1. Khái niệm quản lý TCC 23 2.1.2. Đặc điểm của quản lý TCC 24 2.2. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 25 2.2.1. Quản lý NSNN 25 2.2.2. Quản lý các quỹ TCC ngoài NSNN 27 2.3. TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 27 2.3.1. Căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC 27 2.3.2. Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý TCC 28 2.4. CÁC CÔNG CỤ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 32 7
8. Chương 3. KẾ TOÁN CÔNG 33 3.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NHIỆM VỤ CỦA KẾ TOÁN CÔNG 33 3.1.1. Những khái niệm cơ bản. 33 3.1.2. Đặc điểm của kế toán công 34 3.1.3. Nhiệm vụ của kế toán công 34 3.1.4. Đối tượng kế toán công 35 3.2. CÁC BỘ PHẬN HỢP THÀNH CỦA KẾ TOÁN CÔNG 35 3.2.1. Kế toán HCSN 36 3.2.2. Kế toán NSNN 37 3.2.3. Kế toán tài chính và ngân sách xã 38 3.2.4. Kế toán ở một số đơn vị đặc thù 38 Phần 2. PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH TẾ TÀI CHÍNH 39 Chương 1. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH TẾ, TÀI CHÍNH 40 1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH TẾ, TÀI CHÍNH 40 1.1.1. Khái quát về PT&DB 40 1.1.2. Các hình thức PT&DB 41 1.1.3. Vai trò của PT&DB 42 1.1.4. Các nguyên tắc của PT&DB 45 1.1.5. Các phương pháp PT&DB kinh tế và tài chính 45 1.1.6. Các công cụ PT&DB 47 1.2. MÔ HÌNH VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CHỦ YẾU KHI XÂY DỰNG MÔ HÌNH PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO 47 1.2.1. Khái quát về mô hình dự báo 47 1.2.2. Cơ sở lý thuyết để xây dựng mô hình PT&DB 48 1.2.3. Các giả định chủ yếu 48 1.2.4. Các yêu cầu chủ yếu đối với một mô hình dự báo 50 Chương 2. KINH TẾ LƯỢNG VÀ VIỆC SỬ DỤNG KINH TẾ LƯỢNG VÀO PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH TẾ, TÀI CHÍNH 52 2.1. KHÁI QUÁT VỀ KINH TẾ LƯỢNG 52 2.1.1. Kinh tế lượng là gì? 52 2.1.2. Mối quan hệ giữa kinh tế lượng và các bộ môn học thuật khác 52 2.1.3. Phương pháp luận của kinh tế lượng 52 8
9. 2.1.4. Đối tượng và nội dung nghiên cứu của kinh tế lượng 53 2.2. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA MÔ HÌNH HỒI QUI 54 2.2.1. Mô hình hồi qui 54 2.2.2. Số liệu trong mô hình hồi qui 54 2.2.3. Hệ phương trình 55 2.3. HỒI QUI VỚI BIẾN GIẢ 56 2.3.1. Mô hình hồi qui với biến giải thích là biến giả 56 2.3.2. Hồi qui một biến lượng và một biến chất 57 2.3.3. Hồi qui với một biến lượng và nhiều biến chất 57 2.3.4. Thủ tục biến giả 58 Chương 3. XÂY DỰNG MÔ HÌNH PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO 59 3.1. CÁC LOẠI MÔ HÌNH PT&DB KINH TẾ 59 3.1.1. Mô hình chuỗi thời gian (time-series model) 59 3.1.2. Mô hình cân bằng tổng thể (General Equilibrium Model) 59 3.1.3. Các mô hình kinh tế lượng vĩ mô (Macroecometrics Model) 60 3.1.4. Đánh giá tóm tắt 64 3.2. PHÂN TÍCH, DỰ BÁO KINH TẾ THÔNG QUA MÔ HÌNH KINH TẾ LƯỢNG 65 3.2.1. Khái quát 65 3.2.2. Quy trình PT&DB qua mô hình kinh tế lượng 66 3.2.3. Điều kiện xây dựng mô hình PT&DB 72 3.3. XÂY DỰNG MÔ HÌNH PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH TẾ TÀI CHÍNH CẤP TỈNH 77 3.3.1. Mục tiêu 77 3.3.2. Sản phẩm đầu ra 77 3.3.3. Yêu cầu về sản phẩm 78 3.3.4. Công việc chủ yếu cần triển khai 78 Chương 4. MỘT SỐ CHỈ TIÊU KINH TẾ, TÀI CHÍNH VĨ MÔ CƠ BẢN 82 4.1. GIỚI THIỆU 82 4.2. CÁC LOẠI CHỈ TIÊU KINH TẾ, TÀI CHÍNH 82 4.2.1. Các chỉ tiêu tổng hợp 83 4.2.2. Các chỉ tiêu phản ánh cơ cấu của nền kinh tế 83 4.2.3. Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả sản xuất xã hội 84 4.2.4. Các chỉ tiêu phản ánh các quan hệ cân đối lớn của nền kinh tế 84 4.2.5. Các chỉ tiêu về tài chính, ngân sách và tiền tệ 85 4.3. ĐỌC, HIỂU ĐÚNG Ý NGHĨA, CÁCH XÁC ĐỊNH MỘT SỐ CHỈ TIÊU QUAN TRỌNG 85 9
10. 4.3.1. Tổng sản phẩm quốc nội 85 4.3.2. Tổng sản phẩm quốc nội và tổng sản phẩm quốc dân 88 4.3.3. Chỉ số lạm phát 90 4.3.4. GDP và vấn đề so sánh theo giá năm gốc 92 4.3.5. Tăng trưởng, phát triển kinh tế và GDP bình quân đầu người 92 4.4. SỬ DỤNG KẾT QUẢ PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO VÀO HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH 93 4.4.1. Các biến chính sách chủ yếu 93 4.4.2. Ứng dụng kết quả PT&DB vào hoạch định chính sách 94 Phần 3. KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH VÀ NGÂN SÁCH TRUNG HẠN 97 Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH TRUNG HẠN VÀ CHI TIÊU TRUNG HẠN 98 1.1. GIỚI THIỆU CHUNG 98 1.1.1. Khái niệm 98 1.1.2. Phạm vi 98 1.1.3. Các đặc trưng chủ yếu 99 1.1.4. Ý nghĩa, vai trò 101 1.2. NỘI DUNG CHÍNH CỦA MTFF&EF 104 1.2.1. Khung khổ tài chính trung hạn 104 1.2.2. Khung khổ chi tiêu trung hạn 105 1.2.3. Hồ sơ 105 1.3. QUY TRÌNH CƠ BẢN 106 1.4. CÁC ĐIỀU KIỆN TRIỂN KHAI 111 1.4.1. Thông tin cần thiết 111 1.4.2. Các yêu cầu công tác 111 1.4.3. Quyết định chính trị, truyền thông và nâng cao năng lực 112 Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ KỸ THUẬT CƠ BẢN 113 2.1. XÂY DỰNG CÁC BÁO CÁO 113 2.1.1. Phần A - Xác định khung cảnh và nguồn lực 113 2.1.2. Phần B - Kế hoạch chi tiêu trung hạn 115 2.1.3. Phần C- Mục tiêu và Chính sách then chốt 116 2.2. KỸ THUẬT CHỦ YẾU 119 2.2.1. Rà soát, tóm tắt chức năng, nhiệm vụ 120 2.2.2. Xác định giới hạn trần chi tiêu 120 2.2.3. Xây dựng các mục tiêu chiến lược 122 10
11. 2.2.4. Đánh giá chính sách, chiến lược và kế hoạch phát triển 122 2.2.5. Xác định các đầu ra và các hoạt động 124 2.2.6. Tính toán chi phí cho các hoạt động và các đầu ra 125 2.2.7. Phân tích chi phí cam kết và dự kiến chi tiêu 126 2.2.8. Lựa chọn và quyết định ưu tiên 128 2.2.9. Xác định trách nhiệm và liên kết hoạt động 130 2.2.10. Đánh giá tính khả thi của các đề xuất 130 Chương 3. VAI TRÒ, TRÁCH NHIỆM CỦA UBND VÀ HĐND 132 3.1. VAI TRÒ, TRÁCH NHIỆM VÀ THẨM QUYỀN CỦA HĐND VÀ UBND 132 3.2. NHỮNG VƯỚNG MẮC THƯỜNG GẶP VÀ CÁCH GIẢI QUYẾT 133 3.2.1. Những vấn đề thường gặp khi xây dựng MTEF cấp tỉnh 133 3.2.2. Những vướng mắc đã xảy ra trong quá trình triển khai tại các tỉnh thí điểm MTEF ở Việt Nam 134 3.3. ĐIỀU KIỆN TRIỂN KHAI MTEF CẤP TỈNH 135 3.3.1. Các bài học rút ra từ những tỉnh đã thực hiện thí điểm 135 3.3.2. Các yêu cầu cơ bản để triển khai MTEF 136 3.3.3. Một số thuật ngữ trong quản lý chi tiêu công hiện đại 139 Phần 4. PHÂN CẤP VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH 142 Chương 1. PHÂN CẤP QUẢN LÝ TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CÁC CẤP 143 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ 143 1.1.1. Nhận thức tổng quát về phân cấp 143 1.1.2. Những nội dung cơ bản của phân cấp quản lý tài chính, ngân sách 146 1.1.3. Mục tiêu, nguyên tắc cơ bản của phân cấp quản lý NSNN 148 1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN 151 1.2.1. Phân cấp quyền quyết định ban hành chính sách, chế độ, định mức chi tiêu 151 1.2.2. Phân định rõ quyền quyết định dự toán và phân bổ NSNN giữa Quốc hội và HĐND các cấp 152 1.2.3. Phân cấp thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ quản lý các nguồn thu tài chính 152 1.2.4. Phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP các cấp 153 1.2.5. Phân cấp trong lập và duyệt quyết toán NSNN 155 11
12. 1.2.6. Phân định thẩm quyền và trách nhiệm quản lý NSNN giữa các cấp ngân sách 156 1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 160 1.3.1. Đánh giá kết quả phân cấp quản lý tài chính, ngân sách ở nước ta hiện nay 160 1.3.2. Những vấn đề đặt ra 163 Chương 2. LẬP, THẨM ĐỊNH, QUYẾT ĐỊNH DỰ TOÁN VÀ QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 168 2.1. QUY TRÌNH NGÂN SÁCH 168 2.1.1. Khái quát về quy trình ngân sách 168 2.1.2. Lịch biểu trong quy trình ngân sách địa phương 169 2.2. XÂY DỰNG DỰ TOÁN 171 2.2.1. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng dự toán NSNN 171 2.2.2. Những nội dung chủ yếu 172 2.2.3. Biểu mẫu cần thực hiện 174 2.2.4. Những vấn đề cần lưu ý khi xây dựng dự tóan NSĐP 174 2.3. PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN 177 2.3.1. Phân bổ, giao dự toán chi đầu tư phát triển 177 2.3.2. Phân bổ, giao dự toán chi thường xuyên 177 2.3.3. Phân bổ, giao ngân sách CTMT và các nội dung khác 178 2.4. CHẤP HÀNH NGÂN SÁCH 179 2.4.1. Tổ chức quản lý, điều hành ngân sách 179 2.4.2. Cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách 180 2.5. QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH 180 2.5.1. Thẩm quyền và trách nhiệm các cơ quan, đơn vị trong lập, xét duyệt, thẩm tra và phê chuẩn quyết toán ngân sách 180 2.5.2. Nội dung xét duyệt và thẩm định quyết toán 185 2.6. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA VÀ BIỆN PHÁP XỬ LÝ 189 2.6.1. Những vấn đề đặt ra 189 2.6.2. Biện pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý ngân sách địa phương 191 Chương 3. TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN 195 3.1. NGÂN SÁCH XÃ 195 3.1.1. Thu ngân sách xã 195 3.1.2. Chi ngân sách xã 197 3.2. QUY TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ 199 12
13. 3.2.1. Lập dự toán ngân sách xã 199 3.2.2. Chấp hành ngân sách xã 200 3.2.3. Kế toán và quyết toán ngân sách xã 204 3.3. TÀI CHÍNH KHÁC CỦA XÃ 205 3.3.1. Các quỹ công chuyên dùng của xã 205 3.3.2. Hoạt động tài chính các sự nghiệp của xã 206 3.3.3. Các hoạt động tài chính của thôn bản 206 3.3.4. Các hoạt động tài chính khác của xã 207 Chương 4. CÔNG KHAI TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 208 4.1. KHÁI QUÁT VỀ CÔNG KHAI TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH 208 4.1.1. Mục đích công khai tài chính 208 4.1.2. Nguyên tắc công khai tài chính 208 4.1.3. Đối tượng, phạm vi áp dụng công khai tài chính 208 4.1.4. Hình thức công khai tài chính 208 4.1.5. Nội dung cơ bản về công khai minh bạch ở cấp cơ sở 209 4.2. NỘI DUNG CÔNG KHAI TÀI CHÍNH, NGÂN SÁCH 210 4.2.1. Công khai tài chính đối với các cấp ngân sách 210 4.2.2. Công khai tài chính đối với các đơn vị dự toán ngân sách 214 4.2.3. Công khai tài chính đối với quỹ tài chính có nguồn từ NSNN 215 4.2.4. Công khai tài chính đối với quỹ tài chính có nguồn thu từ các khoản đóng góp của nhân dân 216 4.2.5. Công khai hỗ trợ trực tiếp của NSNN đối với cá nhân, dân cư 217 4.3. NHỮNG BẤT CẬP TRONG CÔNG KHAI NGÂN SÁCH VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP XỬ LÝ 219 4.3.1. Những bất cập do các thao tác nghiệp vụ 219 4.3.2. Những bất cập về trình tự, thủ tục pháp lý 220 4.3.3. Thiết lập quy trình mới về lập ngân sách đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch 222 Phần 5. KẾ TOÁN CÔNG 227 Chương 1. KẾ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 228 1.1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ KẾ TOÁN NSNN 228 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, nhiệm vụ của kế toán NSNN 228 1.1.2. Nội dung kế toán NSNN 228 1.1.3. Tổ chức công tác kế toán NSNN 229 1.2. CÁC NGHIỆP VỤ KẾ TOÁN CHỦ YẾU 230 1.2.1. Kế toán thu NSNN 230 13
14. 1.2.2. Kế toán chi NSNN 233 1.2.3. Kế toán ghi thu, ghi chi NSNN 237 1.2.4. Kế toán cân đối thu chi NSNN 238 Chương 2. KẾ TOÁN HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP 241 2.1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ KẾ TOÁN HCSN 241 2.1.1. Khái niệm 241 2.1.2. Đặc điểm 241 2.1.3. Nhiệm vụ 241 2.1.4. Nội dung cơ bản của kế toán HCSN 241 2.1.5. Tổ chức công tác kế toán HCSN 242 2.2. KẾ TOÁN TÀI SẢN, VẬT TƯ, HÀNG HÓA 248 2.2.1. Kế toán chi tiết vật tư, hàng hóa 248 2.2.2. Kế toán tổng hợp vật tư, sản phẩm, hàng hóa 250 2.3. KẾ TOÁN TSCĐ 253 2.3.1. Khái niệm, đặc điểm TSCĐ 253 2.3.2. Phân loại TSCĐ 254 2.3.3. Nhiệm vụ của kế toán TSCĐ 254 2.3.4. Kế toán chi tiết TSCĐ 255 2.3.5. Kế toán tổng hợp TSCĐ 258 2.4. KẾ TOÁN THANH TOÁN 266 2.4.1. Những vấn đề chung về kế toán thanh toán. 266 2.4.2. Kế toán các khoản nợ phải thu. 267 2.4.3. Kế toán các khoản nợ phải trả 275 2.4.4. Kế toán thanh toán nội bộ 283 2.5. KẾ TOÁN THU, CHI HOẠT ĐỘNG TẠI ĐƠN VỊ HCSN 285 2.5.1. Khái quát về các hoạt động trong đơn vị HCSN 285 2.5.2. Phương pháp hạch toán các hoạt động thu, chi hành chính sự nghiệp 286 2.5.3. Các bút toán chủ yếu hạch toán nguồn kinh phí 287 2.5.4. Hạch toán chi hoạt động 288 1). Tài khoản sử dụng 288 2). Các bút toán chủ yếu về hạch toán chi hoạt động 289 2.5.5. Hạch toán kết chuyển chi phí và xử lý chênh lệch thu, chi thường xuyên 290 2.5.6. Kế toán các khoản thu (thu phí, lệ phí, thu khác ) 291 Chương 3. KẾ TOÁN NGÂN SÁCH VÀ TÀI CHÍNH XÃ 292 3.1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ KẾ TOÁN NGÂN SÁCH VÀ TÀI CHÍNH XÃ 292 14
15. 3.1.1. Khái quát về kế toán ngân sách và tài chính xã 292 3.1.2. Nhiệm vụ của kế toán ngân sách và tài chính xã 296 3.1.3. Nội dung công việc kế toán 297 3.1.4. Kế toán trưởng hoặc phụ trách kế toán 297 3.2. CHỨNG TỪ KẾ TOÁN 298 3.2.1. Lập chứng từ kế toán 299 3.2.2. Nội dung chứng từ kế toán và ký chứng từ kế toán 299 3.2.3. Kiểm tra chứng từ kế toán 300 3.2.4. Các hành vi bị nghiêm cấm về chứng từ kế toán 300 3.2.5. Chứng từ kế toán sao chụp 301 3.3. SỔ KẾ TOÁN VÀ HÌNH THỨC KẾ TOÁN 303 3.3.1. Sổ kế toán và hệ thống sổ kế toán 303 3.3.2. Hình thức kế toán 304 3.3.3. Trình tự và phương pháp ghi sổ kế toán theo hình thức kế toán Nhật ký - Sổ Cái 306 3.3.4. Mở sổ, khóa sổ kế toán 307 3.3.5. Sửa chữa sai sót trên sổ kế toán 310 3.3.6. Điều chỉnh số liệu kế toán khi chỉnh lý quyết toán năm 312 3.4. BÁO CÁO TÀI CHÍNH VÀ BÁO CÁO QUYẾT TOÁN 312 3.4.1. Mục đích lập báo cáo tài chính và báo cáo quyết toán 312 3.4.2. Số lượng báo cáo, thời hạn nộp báo cáo tài chính 313 3.4.3. Trách nhiệm lập, gửi và phê duyệt báo cáo tài chính và báo cáo quyết toán 314 TÀI LIỆU THAM KHẢO 315 PHỤ LỤC 318 15
16. Ph NH ần 1. ỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QU ÀI CHÍNH CÔNG ẢN LÝ T Ở ĐỊA PHƯƠNG 16
17. Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT TÀI CHÍNH CÔNG Cho dù tài chính công là một thuật ngữ khá thông dụng ở các nước công nghiệp phát triển nhưng chỉ thực sự xuất hiện ở nước ta khoảng hơn 10 năm nay. Trước đây, trong kinh tế kế hoạch hoá tập trung, các hình thức sở hữu tập thể và sở hữu nhà nước chiếm vị trí thống trị, Nhà nước bao trùm gần như toàn bộ không gian KT-XH. Nhà nước chăm lo hầu hết đời sống cán bộ, từ lúc sinh ra đến khi qua đời thông qua hệ thống phân phối tem phiếu và theo giá do nhà nước quy định, từ việc ăn, mặc, ở, đi lại, ốm đau Trong bối cảnh đó, tài chính nhà nước đồng nghĩa với tài chính công, không cần thiết phải có thuật ngữ tài chính công. Từ khi thực hiện đường lối đổi mới (1986), phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, thì thuật ngữ tài chính công mới có điều kiện xuất hiện, mà đúng hơn là du nhập từ các nền kinh tế thị trường. Sau hơn 20 năm đổi mới, Nhà nước đã giảm mạnh bao cấp, các cơ chế thị trường hóa và xã hội hoá đã được hình thành và ngày càng mở rộng để thu hút các nguồn lực đa dạng của nền kinh tế cho phát triển, phạm vi can thiệp của tài chính nhà nước dần được thu hẹp lại, thuật ngữ tài chính công dần được hình thành và sử dụng rộng rãi. Tuy nhiên, khi quan niệm về tài chính công (TCC), xuất phát từ nhiều cách tiếp cận và vì nhiều lý do nên hiện nay có khá nhiều quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng: “TCC là một bộ phận của tài chính nói chung và của tài chính nhà nước nói riêng1”. Theo đó, tài chính nhà nước (TCNN) có một phạm vi rộng lớn, bao quát toàn bộ những quan hệ tài chính của Nhà nước, do Nhà nước làm chủ, điều chỉnh. TCC chỉ là một bộ phận của TCNN, cho dù đó là bộ phận quan trọng và bao gồm hầu hết các bộ phận cấu thành của TCNN, chỉ trừ tài chính các DNNN.2 Cũng có quan điểm đồng nhất TCC với TCNN khi cho rằng: “TCC trước hết là tài chính - tài chính của nhà nước, được hiểu là tài chính của các chủ thể công3”; Hoặc: “TCC hiểu theo nghĩa rộng chính là tài chính của khu vực công cộng mà nhà nước là người đại diện nên còn gọi là TCNN4”. Theo đó, những quan hệ tài chính nào liên quan đến Nhà nước, thuộc sở hữu nhà nước thì đều là TCC hoặc TCNN. TCC hay TCNN chỉ là những tên gọi khác nhau, thể hiện cùng một nội dung đó là sự phản ánh các quan hệ tài chính thuộc Nhà nước, của Nhà nước, do Nhà nước điều chỉnh. Lại có quan điểm cho rằng phạm vi TCC rộng hơn TCNN, bao trùm TCNN và đưa ra ý tưởng đồng nhất TCC với tài chính quốc gia. Những gì thuộc về quốc gia là thuộc về TCC. Theo đó, “ công quỹ trong TCC được mặc định là quỹ chung của cả nước; TCC là tổng thể các quan hệ tiền tệ có liên quan đến việc tạo lập và chi dùng quỹ tiền tệ chung của cả nước (quốc gia)5.” Chính vì vậy, quan điểm này cho rằng “không chỉ riêng DNNN mà mọi doanh nghiệp, mọi loại bảo hiểm đều nằm trong phạm vi TCC.5” Cũng có quan điểm cho rằng, tùy theo mục đích sử dụng nguồn tài chính mà phân biệt TCC với tài chính tư. Theo quan điểm này, TCC phục vụ cho các mục đích chung của quốc gia, cộng đồng, tổ chức kinh tế thuộc sở hữu công cộng, tổ 17
18. chức xã hội. Theo đó, thuộc về TCC có ngân sách nhà nước (NSNN), các quỹ TCNN, các quỹ của các tổ chức xã hội và tài chính các DNNN (DNNN, bao gồm cả các ngân hàng thương mại, các công ty bảo hiểm thuộc sở hữu nhà nước). Tài chính tư là tài chính phục vụ cho các mục đích kinh tế tư nhân, hộ gia đình. Thuộc về tài chính tư có tài chính các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân, tài chính các hộ gia đình. Cũng theo quan điểm này, nếu dựa vào tiêu thức sở hữu nguồn tài chính thì có thể phân biệt TCNN với tài chính phi nhà nước. TCNN thuộc sở hữu nhà nước, phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, đồng thời phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội. Theo đó, TCNN bao gồm NSNN, tín dụng nhà nước, tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước, tài chính các đơn vị thuộc Nhà nước quản lý như DNNN, các đơn vị sự nghiệp nhà nước, các tổ chức tài chính trung gian thuộc sở hữu nhà nước như NHNN (NHNN), ngân hàng thương mại quốc doanh, công ty bảo hiểm, công ty chứng khoán thuộc sở hữu nhà nước; các quỹ TCNN khác như quỹ dự trữ quốc gia, quỹ dự trữ ngoại tệ, BHXH, hỗ trợ phát triển Theo đó, các quỹ điều hòa lưu thông tiền tệ, quỹ tiền gửi bắt buộc (là những quỹ điều hành nghiệp vụ của hệ thống ngân hàng) cũng thuộc TCNN6. Để hiểu rõ khái niệm tài chính công, cần thống nhất nhận thức rằng TCC là tài chính của Nhà nước (trung ương), các cấp chính quyền địa phương, các đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp ở trung ương và địa phương. TCC phản ánh các quan hệ kinh tế - tiền tệ phát sinh trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của các “chủ thể công” - khác biệt với tài chính của các chủ thể là cá nhân, hộ gia đình, hoặc doanh nghiệp - TCC phục vụ các hoạt động vì lợi ích cộng đồng và chịu sự điều chỉnh của hệ “luật công”. Hoạt động TCC là hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ gắn liền với các chủ thể công mà trong đó NSNN là bộ phận cấu thành quan trọng nhất. Về nội dung, TCC bao gồm: (i) Thu, chi NSNN (trung ương và địa phương); (ii) Các quỹ tài chính ngoài NSNN có liên quan đến lợi ích công cộng (quỹ dự trữ tài chính nhà nước, quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ bảo hiểm y tế, quỹ hỗ trợ người nghèo ); (iii) Tài chính của các cơ quan công quyền (tài chính phục vụ bộ máy quản lý hành chính nhà nước); (iv) Tài chính của các đơn vị (có tổ chức hoặc không tổ chức theo mô hình doanh nghiệp) hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng (trường học, bệnh viện, doanh nghiệp hoạt động công ích ). Nói cách khác, TCC được cấu thành bởi hệ thống thuế, phí và lệ phí, hệ thống NSNN, hệ thống bảo hiểm và an sinh xã hội, hệ thống các đơn vị quản lý hành chính nhà nước các cấp, các đơn vị sự nghiệp công cung cấp các dịch vụ công như giáo dục, y tế, văn hoá, hoặc các dịch vụ công ích khác và các quỹ tài chính phục vụ lợi ích cộng đồng không mang tính chất kinh doanh. Về bản chất, TCC có bản chất kinh tế và bản chất chính trị. Bản chất kinh tế của TCC thể hiện ở các quan hệ lợi ích kinh tế giữa các chủ thể công với nhau và với các chủ thể khác trong xã hội. Bản chất kinh tế của TCC được bộc lộ trong quá trình phân phối của cải vật chất giữa các chủ thể công và giữa chủ thể công với các chủ thể khác trong nền kinh tế qua việc nộp thuế, phí, lệ phí hoặc thực hiện các nghĩa vụ công ích do nhà nước hoặc địa phương quy định, qua việc đóng học phí, viện phí, BHXH Bản chất kinh tế của TCC không tách rời bản chất chính trị. Bản chất chính trị của TCC gắn liền với bản chất nhà nước của giai cấp cầm quyền và giải thích lý 18
19. do ra đời, điều kiện tồn tại, mục tiêu, sứ mạng mà TCC phụng sự, đó là lợi ích của nhà nước của giai cấp cầm quyền. Lợi ích đó nếu phù hợp với lợi ích của đại đa số nhân dân thì hệ thống TCC sẽ phục vụ lợi ích của người dân một cách tốt nhất. Ngược lại, nếu lợi ích của giai cấp cầm quyền không đại diện cho lợi ích của nhân dân lao động, hoặc lực lượng nắm quyền không chú ý đến lợi ích của người dân thì hệ thống TCC sẽ được thiết kế với chính sách sưu cao, thuế nặng, với cơ chế chi tiêu không công bằng, chủ yếu phục vụ lợi ích của các tầng lớp giàu có, hệ thống an sinh xã hội, hệ thống thu phí giáo dục, phòng chữa bệnh đắt đỏ, ngăn cản cơ hội tiếp cận sử dụng dịch vụ công cộng của người dân bình thường và các tầng lớp khó khăn. Nghiên cứu khái niệm, bản chất, chức năng, vai trò tài chính công không những giúp củng cố nhận thức mà còn sẽ cung cấp những luận cứ xác đáng, tạo cơ sở cho việc nghiên cứu đổi mới cơ chế quản lý, chế độ, chính sách, hoặc đổi mới cơ cấu thu, chi của hệ thống tài chính công nhằm sử dụng hiệu quả các công cụ tài chính phù hợp với quá trình phát triển kinh tế thị trường, bảo đảm công bằng xã hội, tôn trọng lợi ích chính đáng của giai cấp cầm quyền và của nhân dân lao động. Nghiên cứu tài chính công có nội dung quan trọng là nghiên cứu cơ chế, chính sách huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính thuộc sở hữu công do các chủ thể công nắm giữ, quản lý. 1.2. CÁC BỘ PHẬN HỢP THÀNH CỦA TÀI CHÍNH CÔNG Về cấu trúc, tài chính công được cấu thành bởi hệ thống thuế, phí, lệ phí, hệ thống NSNN, hệ thống bảo hiểm và an sinh xã hội, hệ thống các đơn vị quản lý hành chính nhà nước các cấp, các đơn vị sự nghiệp công cung cấp các dịch vụ công như giáo dục, y tế, văn hoá Để hiểu chi tiết hơn về cấu trúc của tài chính công, cần xem xét theo những tiêu chí khác nhau như sau. 1.2.1. Xét theo chủ thể quản lý trực tiếp Xét theo chủ thể quản lý trực tiếp, TCC bao gồm: Tài chính chung của Nhà nước và Tài chính của các đơn vị sử dụng kinh phí. 1). Tài chính chung của Nhà nước Tài chính chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà nước bao gồm các bộ phận: NSNN và các quỹ ngoài NSNN, cả trung ương và địa phương. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là Nhà nước - Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp. Việc quản lý được thực hiện thông qua các cơ quan chức năng chuyên môn của Nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước, Thuế, Hải quan, ). Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ ngoài NSNN là các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ đó. 19
20. 2). Tài chính của các đơn vị sử dụng kinh phí Có 2 loại hình đối với sử dụng kinh phí là: Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập. Tài chính của các cơ quan quản lý nhà nước quản lý kinh phí hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước, bảo đảm về nguồn tài chính để hệ thống quản lý hành chính nhà nước vận hành và thực hiện các cng, nhiệm vụ lập pháp, hành pháp và tư pháp từ trung ương đến địa phương. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan quản lý nhà nước chính là thủ trưởng của các cơ quan đó. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý các nguồn tài chính (thu, chi) để duy trì và phát triển sự hoạt động cung cấp các dịch vụ công phục vụ cho sự phát triển chung của nền KT-XH. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp công lập là thủ trưởng đơn vị. 1.2.2. Xét theo nội dung quản lý Xét theo nội dung quản lý, TCC bao gồm: 1). Ngân sách nhà nước NSNN là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống TCC. NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước các cấp. Việc quản lý NSNN phải tuân theo một chu trình đã được ghi rõ trong Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng NSNN là mang tính pháp lý cao, gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. 2). Tín dụng nhà nước Tín dụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và cho vay của Nhà nước. Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả. 3). Các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN Các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình PTKTXH; và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính. Hiện nay ở nước ta hệ thống các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN đã và đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau: - Quỹ Dự trữ quốc gia (dưới hình thức hiện vật) - Quỹ Dự trữ tài chính - Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý) - Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài - Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm cả BHYT đã được sáp nhập). 20
21. - Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ tín dụng đào tạo. Hiện nay 2 quỹ này đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội. Ngân hàng chính sách xã hội là cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu kể trên. - Ngân hàng phát triển Việt Nam - Quỹ Phòng chống ma tuý - Hệ thống các quỹ môi trường (đã được thành lập ở Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, ngành than) - Quỹ đầu tư xây dựng CSHT ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (7 địa phương) và một số quỹ khác. Ở các quốc gia khác nhau, thậm chí ngay trong một quốc gia, giữa các thời kỳ phát triển khác nhau, việc tổ chức bao nhiêu quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN là không giống nhau. Điều đó phụ thuộc vào mức độ PTKTXH, trình độ quản lý TCNN của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định. Từ các cách phân loại trên đây của TCC có thể rút ra nhận xét rằng: nguồn vốn của TCC bao gồm các nguồn NSNN và ngoài NSNN. Trong đó, nguồn NSNN có quy mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt động của TCC. Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thực hiện phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự PTKTXH, các nguồn vốn ngoài NSNN cũng giữ một vị trí hết sức quan trọng. 1.3. VAI TRÒ CỦA TÀI CHÍNH CÔNG Với quy mô mỗi ngày một lớn hơn trong các quan hệ kinh tế - tài chính, tài chính công luôn chiếm vị trí đáng kể ở nước ta cũng như hầu hết các nước trên thế giới. Thông qua các chính sách, cơ chế cụ thể, vai trò của tài chính công luôn chiếm vị trí quan trọng trong việc thiết lập và hoạch định các đường lối PTKTXH trong các nền kinh tế và được thể hiện chủ yếu qua 3 điểm chính là (i) duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước và các cấp chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm an ninh, quốc phòng, trật tự và an toàn xã hội; (ii) là công cụ để nhà nước tác động vĩ mô (và vi mô) vào nền KT-XH, bảo đảm công bằng và phù hợp với các quy luật khách quan; (iii) là công cụ để nhà nước thực hiện việc điều tiết, kiềm chế và bổ trợ cho thị trường, khắc phục các khuyết tật của thị trường, san lấp bất công, duy trì sự bình đẳng trong xã hội, bảo vệ môi trường, tạo cơ sở cho tăng trưởng và phát triển bền vững. Nghiên cứu vai trò của tài chính công sẽ cho phép hiểu được cơ chế vận động, sự ảnh hưởng và hiệu quả tác động của tài chính công đối với nền KT-XH để từ đó thiết kế chính sách phù hợp với thực tiễn, có tính khả thi và mang lại hiệu quả cao nhất. 1.3.1. Vai trò đảm bảo nguồn lực duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy nhà nước cần phải có nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước 21
22. được đáp ứng bởi TCC, đặc biệt là NSNN. Vai trò kể trên của TCC được thể hiện trên các khía cạnh sau đây: Một là, khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài chính để đáp ứng đầy đủ, kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu đã được Nhà nước dự tính cho từng thời kỳ phát triển. Hai là, phân phối các nguồn tài chính đã tập trung được cho các nhu cầu chi tiêu theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì sự tồn tại và tăng cường sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa bảo đảm thực hiện các chức năng KT-XH của nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Ba là, kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phân phối được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của quản lý nhà nước và PTKTXH. 1.3.2. Vai trò là công cụ để nhà nước tác động vào nền KT-XH một cách phù hợp với các quy luật khách quan Do vị trí đặc biệt của mình, TCC đã trở thành công cụ đóng vai trò chủ yếu trong việc điều chỉnh các quan hệ KT-XH nhằm đạt tới các mục tiêu đã định của kinh tế vĩ mô. Có thể khái quát vai trò kể trên của TCC trên các khía cạnh chủ yếu sau đây: Thứ nhất, TCC đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế, tăng trưởng kinh tế và nâng cao hiệu quả của các hoạt động KT-XH. Thứ hai, TCC đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội (vai trò xã hội của TCC). 1.3.3. Vai trò là công cụ để nhà nước điều tiết bảo đảm công bằng xã hội, bổ khuyết cho các khuyết tật của thị trường, góp phần bảo vệ môi trường Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, những sự mất ổn định trong quá trình PTKTXH là điều không tránh khỏi. Do đó, sự can thiệp và điều chỉnh của Nhà nước một cách hợp quy luật khách quan là cần thiết và tất yếu nhằm giữ vững sự ổn định của quá trình phát triển. Trong kinh tế thị trường, các chủ thể của nền kinh tế chỉ tập trung quan tâm đến tìm kiếm lợi nhuận khi kinh doanh, chỉ quan tâm đến lợi nhuận tài chính, ít quan tâm đến môi trường sinh thái hoặc công bằng xã hội. Đó chính là những khuyết tật cỗ hữu của thị trường. Trong điều kiện đó, việc Nhà nước sử dụng tài chính của mình để tác động, điều chỉnh nhằm hạn chế những tác động, những hậu quả do những khuyết tật của thị trường gây ra là sự bổ trợ cần thiết, khách quan và là vấn đề cần được chú ý thường xuyên. Trong nền kinh tế thị trường, tài chính công luôn là công cụ hữu hiệu để Nhà nước thực hiện việc điều tiết, kiềm chế và bổ trợ cho thị trường, khắc phục các khuyết tật của thị trường, giảm thiểu bất công, duy trì sự bình đẳng trong xã hội, bảo vệ môi trường, tạo cơ sở cho tăng trưởng và phát triển bền vững. 22
23. Chương 2. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 2.1.1. Khái niệm quản lý TCC Quản lý (tiếng Anh là Management, tiếng latinh là "manum agere" nghĩa là "điều khiển bằng tay") đặc trưng cho quá trình điều khiển và dẫn hướng tất cả các bộ phận của một tổ chức, thường là tổ chức kinh tế, thông qua việc thành lập và thay đổi các nguồn tài nguyên (nhân lực, tài chính, vật tư, trí thức và giá trị vô hình). Từ đầu thế kỷ 20 đến nay, quản lý được nâng lên hàng nghệ thuật và có thể gọi đó là "nghệ thuật khiến công việc được làm bởi người khác". Quản lý là một quy trình công nghệ do chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động, phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Quản lý hành chính là sự tác động của cơ quan hành chính nhà nước lên đối tượng là con người hoặc là các mối quan hệ xã hội để đạt mục tiêu của chính phủ. Phương pháp quản lý và cách tiếp cận cụ thể phụ thuộc vào từng thể chế chính trị tại các nước, cũng như mục tiêu cần đạt được. Tiếp cận dưới góc độ thực thi quyền lực nhà nước thì quản lý hành chính nhà nước là thực thi quyền hành pháp của nhà nước. Dưới góc độ hoạt động cụ thể thì quản lý hành chính là điều chỉnh hành vi con người, hành vi xã hội và tổ chức thực thi pháp luật ban hành. Quản lý TCC là quá trình mà chủ thể quản lý, thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp và các công cụ quản lý, tác động và điều khiển hoạt động TCC nhằm đạt được các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ quản lý, phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những vấn đề trọng tâm, đòi hỏi phải được nhận thức và xác định đúng đắn. Quản lý TCC là một nội dung của quản lý tài chính và là một bộ phận của quản lý xã hội nói chung. Trong đó, chủ thể quản lý cao nhất là Nhà nước, tiếp theo là các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các cơ quan được giao chức năng, nhiệm vụ trực tiếp quản lý TCC thông thường là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Đối tượng quản lý của TCC là các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCC. Hoạt động quản lý các đối tượng quản lý trong từng lĩnh vực cấu thành của tài chính công chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCC. Các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp và công cụ quản lý khác nhau để quản lý. Các phương pháp thường được sử dụng, như phương pháp tổ chức, phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế. 23
24. Các công cụ thường được sử dụng, bao gồm công cụ pháp luật, các chính sách công và chính sách tài chính công, các đòn bẩy kinh tế, tài chính, các công cụ kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCC 2.1.2. Đặc điểm của quản lý TCC Về đối tượng của quản lý TCC. Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của TCC. Các hoạt động của TCC lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước - các chủ thể của TCC. Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí của TCC, vừa là người tổ chức các hoạt động của TCC. Do đó, vừa là chủ thể, vừa trở thành đối tượng của quản lý TCC. Vì vậy, sự kết hợp chặt chẽ giữa quản lý con người với quản lý hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản lý TCC. Về sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý TCC. Trong quản lý TCC có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, chính sách công, các đòn bảy kinh tế, thanh tra, kiểm tra, đánh giá ). Mỗi phương pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác động riêng và có các ưu, nhược điểm riêng. Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo được tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức hoạt động TCC. Ngược lại, các phương pháp kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động TCC theo cùng một hướng. Do vậy, trong quản lý TCC thường phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phương pháp và công cụ quản lý. Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCC là luôn gắn liền với quyền lực của nhà nước, nên trong quản lý TCC phải đặc biệt chú trọng tới các phương pháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thống nhất. Đó là các phương pháp tổ chức - hành chính và các công cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý TCC. Về đặc điểm quản lý nội dung TCC. Nội dung vật chất của TCC là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhưng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho một lượng của cải vật chất của xã hội. Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối của nền kinh tế. Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính mà Nhà nước nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn xã hội. Trong quản lý TCC không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận động của tổng nguồn lực TCC - sự vận động về mặt giá trị, trên cơ sở tính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng, trong đời sống thực tiễn. Kết hợp quản lý, đảm bảo 24
25. tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý TCC. 2.2. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Quản lý TCC có nội dụng đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ phận cấu thành các quỹ, thì nội dung chủ yếu của quản lý TCC bao gồm: quản lý NSNN và quản lý các quỹ TCC ngoài NSNN. 2.2.1. Quản lý NSNN Quản lý NSNN được thể hiện chủ yếu trên 4 phương diện: - Quản lý quá trình thu NSNN - Quản lý quá trình chi NSNN - Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi NSNN - Phân cấp quản lý NSNN. 1). Quản lý quá trình thu NSNN Thu NSNN được thực hiện bằng các hình thức: (i) bắt buộc như thuế, phí, lệ phí; (ii) bán tài nguyên, tài sản quốc gia; (iii) các khoản thu từ phân phối lợi nhuận trong các DNNN. Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước mà còn có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua Quản lý quá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên đó. Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là: - Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử. - Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thu của NSNN ngày càng lớn hơn. - Trong quá trình quản lý thu phải coi trọng yêu cầu công bằng xã hội, đảm bảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn các chính sách, chế độ thu do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Nhằm thực hiện có hiệu quả các yêu cầu kể trên, điều quan trọng là cần xác lập được cách thức quản lý và sử dụng các công cụ quản lý thích hợp. Trong thực tế có nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu NSNN. Song cách thức, phương pháp quản lý thu NSNN phổ biến hiện nay là: - Xác lập một hệ thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạng của nền kinh tế. - Trên cơ sở chính sách, chế độ thu, gắn với diễn biến của quá trình hoạt động kinh tế, hoạch định kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực tế khách quan của tình hình kinh tế hàng năm. - Xác lập các biện pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thể của NSNN. Ở đây cần phải tập trung vào hai vấn đề chủ yếu: (i) xây dựng quy trình thu 25
26. cho từng loại cụ thể; (ii) tổ chức bộ máy thu gọn nhẹ, hợp lý đạt hiệu quả cao, đặc biệt là xây dựng đội ngũ cán bộ thu có đầy đủ năng lực, trình độ và phẩm chất. 2). Quản lý quá trình chi NSNN Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền. Trong điều kiện kinh tế thị trường, chi NSNN vừa mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp. Trong quản lý các khoản chi của NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau đây: - Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của Nhà nước. - Quản lý các khoản chi phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả - Gắn nội dung quản lý các khoản chi NSNN với nội dung quản lý các mục tiêu của kinh tế vĩ mô. Để thực hiện các yêu cầu trên, điều quan trọng là phải tìm ra những biện pháp quản lý chi thích hợp đối với từng khoản chi cụ thể ở những hoàn cảnh cụ thể. Trong thực tiễn, đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lý khác nhau. Song biện pháp quản lý chi NSNN chung nhất là: o Thiết lập các định mức chi; o Xác lập thứ tự ưu tiên các khoản chi của NSNN theo mức độ cần thiết đối với từng khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển kinh tế, xã hội, về việc thực hiện các chức năng của cơ quan công quyền. o Xây dựng dự toán chi, bao gồm lập, thẩm định, thảo luận, quyết định, công bố và giao dự toán ngân sách các cấp. o Xây dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý nhằm hạn chế tối đa những tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện thuận lợi cho việc kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền. o Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhằm ngăn chặn những biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà nước. Qua thực hiện thanh tra, kiểm tra, kiểm toán phát hiện những bất hợp lý trong chính sách, chế độ nhằm hoàn thiện bổ sung chính sách, chế độ. 3). Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi NSNN Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân, vừa là nguyên nhân, vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tế quốc dân. Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan mà hoạt động thu, chi NSNN không phải lúc nào cũng được cân đối (ngang bằng thu, chi). Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các phương pháp giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện nay là vay nợ trong và ngoài nước, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòng tài chính 26
27. 4). Phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lý hoạt động của NSNN. Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia trách nhiệm quản lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làm cho hoạt động của NSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao. Phân cấp quản lý thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ, có phân công rành mạch theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền. Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN (2002) là phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp; tập trung đại bộ phận nguồn thu lớn, ổn định cho NSTW, đồng thời, tạo cho NSĐP có quyền chủ động, linh hoạt trong huy động nguồn thu, quyết định nhiệm vụ chi gắn với địa bàn. 2.2.2. Quản lý các quỹ TCC ngoài NSNN Các quỹ TCC ngoài NSNN có nhiều loại khác nhau, đảm nhận các chức năng khác nhau và có mục đích sử dụng cụ thể khác nhau. Đối với các quỹ TCC ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng nguồn tài chính trích từ NSNN thì việc quản lý chủ yếu là: (i) xác lập các định mức trích hợp lý; (ii) xây dựng quy chế sử dụng quỹ phù hợp với mục đích cụ thể của quỹ; (iii) kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ việc tạo lập và sử dụng quỹ theo đúng quy định. Đối với loại quỹ đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình phát triển và tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn, nguồn tài chính của quỹ chủ yếu là huy động từ nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư thì nội dung chủ yếu của quản lý quỹ là: (i) xác định nhu cầu nguồn tài chính cần thiết phải hỗ trợ để thực hiện việc huy động; (ii) xác định các phương thức huy động hợp lý và các kênh huy động có hiệu quả; (iii) tính toán khả năng hoàn trả; (iv) xây dựng quy chế phân phối, sử dụng nguồn tài chính hợp lý theo mục tiêu của quỹ; (v) thực hiện kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quá trình tạo lập và sử dụng quỹ nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của quỹ. 2.3. TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 2.3.1. Căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC Căn cứ xác lập tổ chức bộ máy quản lý TCC gồm: Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước. Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu trong chu trình quản lý TCC. Nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCC gồm: Một là, quán triệt nguyên tắc thống nhất, tập trung, dân chủ trong tổ chức bộ máy quản lý TCC. 27
28. Hai là, thực hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ trong tổ chức bộ máy quản lý TCC. Ba là, quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong tổ chức bộ máy quản lý TCNN. 2.3.2. Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý TCC Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý TCC ở nước ta hiện nay gồm hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước và hệ thống các cơ quan chấp hành của các cơ quan quyền lực nhà nước. 1). Các cơ quan quyền lực nhà nước Các cơ quan quyền lực nhà nước trong hệ thống nhà nước Việt Nam gồm Quốc hội và các cơ quan dân cử ở địa phương là HĐND các cấp tỉnh, huyện, xã. Trong quản lý TCC, các cơ quan quyền lực nhà nước giữ quyền quyết định cao nhất, đồng thời cũng chịu trách nhiệm cao nhất. Thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước được ghi trong Hiến pháp và Luật NSNN gồm: - Thảo luận và quyết định dự toán NSNN; - Kiểm tra, giám sát trong quá trình chấp hành NSNN; - Phê chuẩn quyết toán NSNN. 2). Các cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước Hệ thống các cơ quan chấp hành của các cơ quan quyền lực nhà nước, bao gồm Chính phủ và các cơ quan giúp việc Chính phủ; UBND và các cơ quan giúp việc UBND các cấp. Các cơ quan chấp hành có trách nhiệm và quyền hạn về quản lý TCC như sau: o Lập, trình dự toán ngân sách cho cơ quan hành chính nhà nước cấp trên tổng hợp và cơ quan quyền lực nhà nước đồng cấp xét duyệt, quyết định; o Tổ chức chấp hành dự toán ngân sách đã được cơ quan quyền lực nhà nước quyết định; o Lập, trình quyết toán ngân sách cho cơ quan hành chính nhà nước cấp trên tổng hợp và cơ quan quyền lực nhà nước đồng cấp phê chuẩn. Trong hoạt động thực tiễn, phần lớn các nhiệm vụ về tài chính của các cơ quan chấp hành lại được giao phó cho các cơ quan chức năng về quản lý TCC đảm nhận. Chính phủ cũng đã phân định cho cơ quan tài chính đảm nhận nhiều nhiệm vụ về quản lý TCC, cụ thể là: a) Đối với Bộ Tài chính Dưới góc độ cơ quan quản lý vĩ mô về tài chính – ngân sách, Bộ Tài chính có những chức năng, nhiệm vụ chủ yếu sau đây. 28
29. 1. Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh, các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách và xây dựng chiến lược, kế hoạch vay nợ, trả nợ trong nước và ngoài nước trình Chính phủ; ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách theo thẩm quyền; 2. Chủ trì phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, UBND cấp tỉnh trong việc xây dựng các định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN, chế độ kế toán, quyết toán, chế độ báo cáo, công khai tài chính - ngân sách trình Chính phủ quy định hoặc quy định theo phân cấp của Chính phủ để thi hành thống nhất trong cả nước; 3. Chủ trì phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, UBND cấp tỉnh lập dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW; tổ chức thực hiện NSNN; thống nhất quản lý và chỉ đạo công tác thu thuế, phí, lệ phí, các khoản thu khác của NSNN, các nguồn viện trợ quốc tế; tổ chức thực hiện chi NSNN theo đúng dự toán được giao; lập quyết toán NSTW; tổng hợp, lập quyết toán NSNN trình Chính phủ; tổ chức quản lý, kiểm tra việc sử dụng tài sản của Nhà nước; 4. Kiểm tra các quy định về tài chính - ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND và Chủ tịch UBND cấp tỉnh; trường hợp quy định trong các văn bản đó trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, có quyền kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ đối với những quy định của bộ, cơ quan ngang bộ; kiến nghị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành đối với những nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; đình chỉ việc thi hành hoặc kiến nghị Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ đối với những quy định của UBND và Chủ tịch UBND cấp tỉnh; 5. Thống nhất QLNN về vay và trả nợ của Chính phủ, vay và trả nợ của quốc gia; 6. Thanh tra, kiểm tra tài chính - ngân sách, xử lý hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với các vi phạm về chế độ quản lý tài chính - ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các địa phương, các tổ chức kinh tế, đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp NSNN và sử dụng NSNN; 7. Quản lý quỹ NSNN, quỹ dự trữ nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước theo quy định của pháp luật. b) Đối với Kho bạc nhà nước Kho bạc nhà nước có các nhiệm vụ sau đây: (i) Soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý quỹ NSNN, các văn bản quy phạm pháp luật khác thuộc phạm vi thẩm quyền của KBNN và tổ chức thực hiện thống nhất trong cả nước, hướng dẫn về nghiệp vụ hoạt động của KBNN. (ii) Quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước khác. (iii) Thực hiện nghiệp vụ thanh toán và điều hành tồn ngân KBNN 29
30. (iv) Tổ chức công tác kế toán, thống kê và chế độ báo cáo tài chính theo quy định của pháp luật. (v) Thực hiện một số dịch vụ tín dụng theo quy định hoặc được uỷ thác. (vi) Tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, quản lý hệ thống thông tin trong toàn bộ hệ thống KBNN. c) Đối với Tổng cục Thuế Tổng cục Thuế là tổ chức thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các khoản thu nội địa, bao gồm thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của NSNN (gọi chung là thuế) theo quy định của pháp luật. Tổng cục Thuế có các nhiệm sau đây: (i) Soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý thu thuế và tổ chức thực hiện thống nhất trong cả nước. (ii) Lập dự toán thu thuế hàng năm. (iii) Hướng dẫn nghiệp vụ về kê khai, tính thuế, phát hành thông báo thuế và tổ chức thực hiện thống nhất trong cả nước. (iv) Tuyên truyền, giáo dục, vận động thực hiện nghiêm chỉnh nghĩa vụ nộp thuế theo quy định và thực hiện các hoạt động hỗ trợ cho các tổ chức, cá nhân nộp thuế. (v) Đề nghị hoặc được quyết định theo thẩm quyền việc miễn, giảm, hoàn thuế, trưng thu thuế, ấn định thuế, cưỡng chế thi hành pháp luật về thuế theo quy định. (vi) Thanh tra, kiểm tra, kiểm soát việc kê khai thuế, hoàn thuế, miễn giảm thuế, nộp thuế, quyết toán thuế và chấp hành pháp luật thuế đối với các tổ chức, cá nhân nộp thuế, tổ chức cá nhân quản lý thu thuế, giải quyết khiếu nại, tố cáo về thuế. (vii) Tổ chức thực hiện công tác kế toán, thống kê thuế và chế độ báo cáo tài chính theo quy định. (viii) Quản lý hồ sơ, tài liệu, ấn chỉ thuế, lưu giữ các tài liệu liên quan đến công tác thu thuế của các đối tượng nộp thuế. d) Đối với Tổng cục Hải quan Tổng cục Hải quan là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành về hải quan; thực thi pháp luật hải quan trong phạm vi cả nước. Tổng cục Hải quan có các nhiệm vụ sau đây: (i) Kiểm tra, giám sát hải quan đối với hàng hoá và phương tiện xuất khẩu, nhập khẩu quá cảnh. (ii) Phòng, chống buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá qua biên giới. 30
31. (iii) Tổ chức thực hiện pháp luật về thuế và các khoản thu khác đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu. (iv) Tổ chức thực hiện kiểm tra sau thông quan đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu. e) Đối với Cục Dự trữ quốc gia Cục Dự trữ quốc gia là tổ chức thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về dự trữ quốc gia và trực tiếp quản lý một số loại hàng dự trữ quốc gia theo quy định của pháp luật. f) Đối với Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước là tổ chức thuộc Bộ Tài chính, chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tài chính, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động chứng khoán và TTCK; quản lý các hoạt động dịch vụ công thuộc lĩnh vực chứng khoán và TTCK theo quy định của pháp luật. g) Đối với Bảo hiểm xã hội Việt Nam Bảo hiểm xã hội Việt Nam là cơ quan sự nghiệp thuộc Chính phủ, có chức năng thực hiện chính sách, chế độ BHXH, BHYT (gọi chung là BHXH) và quản lý BHXH theo quy định của pháp luật. Bảo hiểm xã hội Việt Nam có các nhiệm vụ sau đây: (i) Tổ chức thực hiện chính sách chế độ BHXH, thu các khoản đóng BHXH bắt buộc và tự nguyện. (ii) Quản lý quỹ BHXH và tổ chức việc chi trả BHXH cho người tham gia BHXH được đầy đủ, thuận tiện và đúng thời hạn. (iii) Xây dựng và tổ chức thực hiện đề án và biện pháp để bảo tồn giá trị và tăng trưởng quỹ BHXH. (iv) Kiến nghị với Chính phủ và các cơ quan nhà nước có liên quan về việc sửa đổi, bổ sung các chính sách, cơ chế quản lý quỹ, cơ chế quản lý tài chính (kể cả chi phí quản lý bộ máy của BHXH) chế độ BHXH. (v) Thực hiện các nhiệm vụ khác có liên quan đến quá trình hoạt động của BHXH (như cấp sổ BHXH, lưu giữ hồ sơ, thực hiện thống kê, kế toán, kiểm tra thực hiện các chế độ, giải quyết khiếu nại ). h) Đối với NHNN Việt Nam NHNN Việt Nam là cơ quan ngang bộ của Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng; và là Ngân hàng Trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng theo quy định của pháp luật. 31
32. 2.4. CÁC CÔNG CỤ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Các công cụ quản lý của quản lý tài chính công bao gồm các công cụ pháp lý và công cụ kinh tế. Các công cụ pháp lý chính là sự thể hiện của hoạt động pháp luật hóa, pháp quy hóa các cơ chế, chính sách, biện pháp quản lý về TCC của Nhà nước. Các công cụ pháp lý gồm các cơ chế, chính sách, biện pháp (cả về hành chính và tài chính) được pháp luật quy định dưới dạng các văn bản có giá trị pháp lý để điều chỉnh như Luật, Pháp lệnh, Nghị định Chính phủ, Thông tư hướng dẫn của các Bộ, Quyết định của các cơ quan có thẩm quyền Các công cụ pháp lý nổi bật trong quản lý tài chính công là Luật NSNN, các luật, pháp lệnh về thuế, hải quan, chứng khoán, bảo hiểm Các văn bản pháp lý quy định về phân cấp quản lý KT-XH, các Nghị định, thông tư hướng dẫn về quản lý tài chính công. Bên cạnh các công cụ pháp lý, quản lý tài chính công sử dụng các công cụ mang tính chất nghiệp vụ kinh tế, tài chính như: PT&DB kinh tế tài chính; Kế hoạch tài chính và chi tiêu trung hạn; Dự toán và Quyết toán ngân sách; Thống kê, Kế toán, Kiểm tra, Giám sát về TCC 32
33. Chương 3. KẾ TOÁN CÔNG 3.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NHIỆM VỤ CỦA KẾ TOÁN CÔNG 3.1.1. Những khái niệm cơ bản. Kế toán là việc thu thập, xử lý, kiểm tra, phân tích và cung cấp thông tin kinh tế, tài chính dưới hình thức giá trị, hiện vật và thời gian lao động. Kế toán công là khoa học trong ghi chép, phân loại, tổng hợp các hoạt động của chủ thể Nhà nước và trình bày kết quả các hoạt động nhằm cung cấp các thông tin hữu ích cho việc ra quyết định về kinh tế, chính trị, xã hội và đánh giá hiệu quả hoạt động của Nhà nước. Kế toán tài chính là việc thu thập, xử lý, kiểm tra, phân tích và cung cấp thông tin kinh tế, tài chính bằng báo cáo tài chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng thông tin của đơn vị kế toán. Kế toán quản trị là việc thu thập, xử lý, phân tích và cung cấp thông tin kinh tế, tài chính theo yêu cầu quản trị và quyết định kinh tế, tài chính trong nội bộ đơn vị kế toán. Đơn vị kế toán Nhà nước là các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức có sử dụng kinh phí NSNN, gồm: Cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ thu, chi NSNN các cấp; Văn phòng Quốc hội; Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng Chính phủ; Toà án nhân dân các cấp;Viện Kiểm sát nhân dân các cấp; Đơn vị vũ trang nhân dân, kể cả Toà án quân sự và Viện kiểm sát quân sự; Đơn vị quản lý quỹ dự trữ của Nhà nước, quỹ dự trữ của các ngành, các cấp, quỹ tài chính khác của Nhà nước; Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp; Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có sử dụng kinh phí NSNN; Đơn vị sự nghiệp được NSNN đảm bảo một phần hoặc toàn bộ kinh phí; Tổ chức quản lý tài sản quốc gia; Ban Quản lý dự án đầu tư có nguồn kinh phí NSNN; Các Hội, Liên hiệp hội, Tổng hội, các tổ chức khác được NSNN hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động. Và đơn vị sự nghiệp, tổ chức không sử dụng kinh phí NSNN, gồm: Đơn vị sự nghiệp tự cân đối thu, chi; Đơn vị sự nghiệp ngoài công lập; Tổ chức phi chính phủ; Hội, Liên hiệp hội, Tổng hội tự cân đối thu chi; Tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp tự thu, tự chi; Tổ chức khác không sử dụng kinh phí NSNN. Nghiệp vụ kinh tế, tài chính là những hoạt động phát sinh cụ thể làm tăng, giảm tài sản, nguồn hình thành tài sản của đơn vị kế toán. Tài liệu kế toán là chứng từ kế toán, sổ kế toán, báo cáo tài chính, báo cáo kế toán quản trị, báo cáo kiểm toán, báo cáo kiểm tra kế toán và tài liệu khác có liên quan đến kế toán Kỳ kế toán là khoảng thời gian xác định từ thời điểm đơn vị kế toán bắt đầu ghi sổ kế toán đến thời điểm kết thúc việc ghi sổ kế toán, khóa sổ kế toán để lập báo cáo tài chính. 33
34. Chế độ kế toán là những quy định và hướng dẫn về kế toán trong một lĩnh vực hoặc một số công việc cụ thể do cơ quan quản lý nhà nước về kế toán hoặc tổ chức được cơ quan quản lý nhà nước về kế toán uỷ quyền ban hành Kiểm tra kế toán là xem xét, đánh giá việc tuân thủ pháp luật về kế toán, sự trung thực, chính xác của thông tin, số liệu kế toán. Hình thức kế toán là các mẫu sổ kế toán, trình tự, phương pháp ghi sổ và mối liên quan giữa các sổ kế toán. Phương pháp kế toán là cách thức và thủ tục cụ thể để thực hiện từng nội dung công việc kế toán. 3.1.2. Đặc điểm của kế toán công Kế toán công có những đặc điểm chủ yếu như sau: 1. Gắn với chủ thể là nhà nước: Kế toán công phục vụ các hoạt động của nhà nước gắn với mục đích công cộng 2. Không vì mục tiêu lợi nhuận: Khác với chủ thể doanh nghiệp, chủ thể là Nhà nước hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, các hoạt động kinh tế tài chính của phát sinh của chủ thể Nhà nước phục vụ các chức năng nhiệm vụ mà Nhà nước phải thực thi, các hoạt động cảu Nhà nước thuộc kinh tế công cộng, phục vụ lợi ích chung của cộng đồng, không hạch toán lãi lỗ. 3. Tuân thủ luật kế toán và luật ngân sách: Kế toán công chịu sự chi phối của cơ chế tài chính của nhà nước, do vậy kế toán Nhà nước không những phải tuân thủ luật kế toán mà còn phải tuân thủ, phù hợp với các chính sách kinh tế, tài chính của nhà nước và kế toán Nhà nước thay đổi cùng với sự thay đổi của chính sách kinh tế, tài chính của Nhà nước. 4. Ghi theo mục lục Ngân sách: Phục vụ cho công tác quản lý tài chính Nhà nước, do vậy ngoài ghi chép thông thường theo các phương pháp tài khoản, sổ kế toán và bóa cáo kế toán, kế toán công còn thực hiện phản ánh theo đúng mục lục NSNN, nhằm quản lý tập trung, thống nhất của tài chính NN 3.1.3. Nhiệm vụ của kế toán công Kế toán công có những nhiệm vụ cơ bản như sau: 1. Thu thập, xử lý thông tin, số liệu kế toán theo đối tượng và nội dung công việc kế toán, theo chuẩn mực và chế độ kế toán. 2. Kiểm tra, giám sát các khoản thu, chi tài chính, các nghĩa vụ thu, nộp, thanh toán nợ; kiểm tra việc quản lý, sử dụng tài sản và nguồn hình thành tài sản; phát hiện và ngăn ngừa các hành vi vi phạm pháp luật về tài chính, kế toán. 3. Phân tích thông tin, số liệu kế toán; tham mưu, đề xuất các giải pháp phục vụ yêu cầu quản trị và quyết định kinh tế, tài chính của đơn vị kế toán. 4. Cung cấp thông tin, số liệu kế toán theo quy định của pháp luật. 34
35. 3.1.4. Đối tượng kế toán công Căn cứ vào loại hình đơn vị kế toán của chủ thể Nhà nước, thì đối tượng kế toán của mỗi loại đơn vị là khác nhau; cụ thể: Đối tượng kế toán thuộc hoạt động thu, chi NSNN, bao gồm: 1. Tiền và các khoản tương đương tiền; 2. Nguồn kinh phí, quỹ; 3. Các khoản thanh toán trong và ngoài đơn vị kế toán; 4. Thu, chi NSNN các cấp; 5. Kết dư NSNN các cấp; 6. Đầu tư tài chính, tín dụng nhà nước; 7. Nợ và xử lý nợ của Nhà nước; 8. Tài sản quốc gia; 9. Các tài sản khác liên quan đến đơn vị kế toán. Đối tượng kế toán thuộc hoạt động hành chính, sự nghiệp, hoạt động của đơn vị, tổ chức có sử dụng kinh phí NSNN, bao gồm: 1. Tiền và các khoản tương đương tiền; 2. Vật tư và tài sản cố định; 3. Nguồn kinh phí, quỹ; 4. Các khoản thanh toán trong và ngoài đơn vị kế toán; 5. Thu, chi và xử lý chênh lệch thu, chi hoạt động; 6. Đầu tư tài chính, tín dụng nhà nước; 7. Các tài sản khác liên quan đến đơn vị kế toán. Đối tượng kế toán thuộc hoạt động của đơn vị, tổ chức không sử dụng kinh phí NSNN, gồm: 1. Tiền và các khoản tương đương tiền; 2. Vật tư và tài sản cố định; 3. Nguồn kinh phí, quỹ; 4. Các khoản thanh toán trong và ngoài đơn vị kế toán; 5. Thu, chi và xử lý chênh lệch thu, chi hoạt động; 6. Các tài sản khác liên quan đến đơn vị kế toán. 3.2. CÁC BỘ PHẬN HỢP THÀNH CỦA KẾ TOÁN CÔNG Quản lý và sử dụng tài chính công do nhiều đơn vị của nhà nước với các chức năng, nhiệm vụ khác nhau thực hiện gồm: Hệ thống cơ quan tài chính bao gồm: Bộ tài chính – Sở tài chính – phòng tài chính – Tài chính, ngân sách Xã, Phường; Hệ thống KBNN bao gồm: KBNNTW, KB tỉnh, KB huyện; Cơ quan thuế 35
36. bao gồm: Tổng cục thuế, cục thuế, chi cục thuế, đội thuế xã phường; Cơ quan hải quan bao gồm: Tổng cục Hải quan, cụ hải quan, chi cục hải quan; Hải quan cửa khẩu; Hệ thống đơn vị sử dụng kinh phí NSNN và không sử dụng kinh phí NSNN; Bảo hiểm xã hội; Cục dự trữ quốc gia Mỗi đơn vị có các nghiệp vụ đặc thù riêng, có các đối tượng kế toán riêng, do vậy, cần thiết phải có sự ghi chép theo những hình thức riêng biệt. Hệ thống CQTC có nhiệm vụ quản lý và điều hành tài chính công, ban hành cơ chế, chính sách, biện pháp quản lý, sử dụng, tổ chức kế toán, quyết toán các nguồn lực tài chính công. Trong hệ thống đó, các cơ quan tài chính như Bộ Tài chính – Sở tài chính – Phòng Tài chính (đến cấp huyện) không trực tiếp ghi chép kế toán. Việc ghi chép và tổ chức ké toán được trao cho KBNN đảm nhiệm. Tuy nhiên, đến cấp xã, phường lại có những đặc thù riêng. Ngân sách xã là một cấp đặc thù, vừa là cơ quan quản lý, vừa trực tiếp sử dụng nguồn lực tài chính công như một đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN. Do vậy, NSX cũng thực hiện ghi chép như đơn vị sử dụng kinh phí NSNN. Để quản lý, kiểm tra, kiểm soát nguồn tài chính tại các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN, phải thực hiện ghi chép các nghiệp vụ kinh tế phát sinh và báo cáo cho các cơ quan quản lý tài chính công như CQTC, KBNN Chế độ kế toán tại các đơn vị này do Bộ Tài chính quy định tại Quyết định số 19/2006/QĐ-BTC ngày 30/3/2006. Các đơn vị quản lý thu NSNN như cơ quan thuế, cơ quan hải quan chỉ theo dõi số phải thu, số đã thu, số đã nộp, số phải hoàn, số đã hoàn về thuế, phí lệ phí và các khoản thu khác của NSNN, phản ánh mối quan hệ kinh tế với người nộp, cơ quan tài chính, KBNN mà không theo dõi việc sử dụng NSNN. Do đó, hệ thống cơ quan thu NSNN cần sử dụng chế độ kế toán đặc thù. Cơ quan Thuế chỉ thực hiện ghi đơn trên các sổ chi tiết. Cơ quan Hải quan thực hiện ghi đơn và ghi kép. Chế độ kế tóan do Bộ Tài chính quy định tại Thông tư số 32/2005/QĐ-BTC. Đối với hệ thống các đơn vị đặc thù như Bảo hiểm xã hội, Cục dự trữ quốc gia, cơ quan Đảng Các cơ quan này thực hiện ghi chép kế toán theo các chế độ kế toán đặc thù do Bộ Tài chính quy định cụ thể. Tại các cấp chính quyền cơ sở xã, kể cả cấp huyện, thì cán bộ quản lý tài chính ngân sách cần thiết phải hiểu, nắm rõ các chế độ kế toán, bao gồm: Chế độ kế toán hành chính sự nghiệp; Chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ kho bạc; Chế độ kế toán ngân sách và tài chính xã. Chính vì những đặc điểm nêu trên, các bộ phận cấu thành kế toán công được phân chia thành các loại chủ yếu sau: (i) Kế toán HCSN; (ii) Kế toán NSNN; (iii) Kế toán tài chính và ngân sách xã; và (iv) Kế toán ở một số đơn vị đặc thù. 3.2.1. Kế toán HCSN Kế toán HCSN là loại hình kế toán sử dụng cho chủ thể là đơn vị HCSN ghi chép, phản ánh và quản lý các nghiệp vụ kinh tế phát sinh. Là một bộ phận cấu thành của hệ thống kế toán nhà nước, kế toán hành chính – sự nghiệp có chức năng tổ chức hệ thống thông tin về tình hình tiếp nhận và sử dụng, quyết toán kinh phí, tình hình quản lý và sử dụng các loại tài sản công, tình hình chấp hành dự toán thu, chi và thực hiện các tiêu chuẩn, định mức áp dụng tại đơn vị hành chính – sự nghiệp. 36
37. Đơn vị HCSN là đơn vị do nhà nước quyết định thành lập và giao thực hiện quản lý nhà nước hay nghiệp vụ chuyên môn nhất định. Nguồn vốn để đơn vị HCSN hoạt động được gọi là nguồn kinh phí, nguồn kinh phí của đơn vị HCSN được hình thành từ nhiều nguồn bao gồm nguồn từ tài chính công, và nguồn khác không từ tài chính công, trong đó nguồn NSNN là nguồn cơ bản, chi phối. Nhằm đảm bảo quản lý tài chính công một cách tiết kiệm, hiệu quả; đơn vị HCSN được chia theo các cấp đơn vị dự toán, thông thường một ngành thuộc ngân sách của một cấp được chia thành ba đơn vị dự toán, bao gồm đơn vị dự toán cấp I, đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III. Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán nhận kinh phí trực tiếp từ cơ quan giao dự toán (Chính phủ, UBND các cấp) và phân bổ dự toán cho đơn vị cấp II và cấp III trực thuộc; đơn vị dự toán cấp II là đơn vị nhận dự toán từ đơn vị dự toán cấp I và phân bổ dự toán cho đơn vị cấp III; đơn vị dự toán cấp III là đơn vị nhận dự toán từ đơn vị dự toán cấp I hay cấp III và trực tiếp sử dụng kinh phí theo dự toán được giao để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước đã giao phó. Việc phân chia thàn các đơn vị dự toán có ý nghĩa tương đối, trên thực tế một đơn vị khó có thể tách bạch thành một cấp nào. Kế toán HCSN được phân thành hai cấp đó là kế toán cấp đơn vị dự toán cấp trên (Đơn vị dự toán cấp I, II) và đơn kế toán đơn vị dự toán cấp dưới (Đơn vị dự toán cấp III). Kế toán HCSN được quy định cụ thể tại quyết định số 19/2006/QĐ-BTC ngày 30 tháng 3 năm 2006 của Bộ trưởng bộ tài chính, được chính thức áp dụng từ quý II năm 2006. Quyết định gồm 4 phần cơ bản: Hệ thống chứng từ, hệ thống tài khoản, hệ thống sổ kế toán, hệ thống báo cáo tài chính. 3.2.2. Kế toán NSNN Kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN trước đây do 2 bộ phận (Vụ NSNN và KBNN - Bộ Tài chính) cùng thực hiện. Vụ NSNN thực hiện kế toán NSNN. KBNN thực hiện kế toán các hoạt động nghiệp vụ KBNN. Tuy nhiên, hoạt động kế toán các nghiệp vụ KBNN chính là kế toán các hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện qua KBNN. Do vậy, công việc kế toán được thực hiện trùng lắp nhưng lại không có sự khớp đúng về thời gian và số tiền, phản ánh sai lệch thực tế thu, chi và tồn quỹ NSNN. Đồng thời, tăng khối lượng công việc một cách không cần thiết cho các cơ quan quản lý tài chính. Chính vì vậy, Luật NSNN 2002 đã quy định thống nhất về một mối là KBNN là cơ quan duy nhất thực hiện kế toán NSNN và kế toán các hoạt động nghiệp vụ KBNN, có thể gọi chung là kế toán NSNN. KBNN có trách nhiệm ghi chép phản ánh các nghiệp vụ kinh tế tài chính phát sinh trong hoạt động quản lý NSNN và hoạt động nghiệp vụ kho bạc theo chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN KBNN các cấp tổ chức công tác kế toán và bộ máy kế toán theo quy định của Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002, Luật Kế toán số 03/2003/QH11 ngày 17/6/2003 và các quy định của Chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN. Đối tượng của Kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN: 1- Tiền và các khoản tương đương tiền; 37
38. 2- Quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước khác; 3- Các khoản thanh toán trong và ngoài hệ thống KBNN; 4- Tiền gửi các đơn vị, tổ chức, cá nhân tại KBNN; 5- Kết dư NSNN các cấp; 6- Các khoản tín dụng nhà nước; 7- Các khoản đầu tư tài chính nhà nước; 8- Các tài sản nhà nước được quản lý tại KBNN. Kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN được Bộ Tài chính quy định tại Quyết định số 24/2006/QĐ-BTC ngày 6/4/2006 bao gồm các nội dung chính: Phần 1: Quy định chung Phần 2: Hệ thống Chứng từ kế toán Phần 3: Hệ thống Tài khoản kế toán Phần 4: Hệ thống Sổ kế toán Phần 5: Hệ thống báo cáo kế toán 3.2.3. Kế toán tài chính và ngân sách xã NSNN được chia thành NS trung ương và NS địa phương, NS địa phương (tỉnh, huyện, xã). Ngân sách xã là một cấp ngân sách trong hệ thống NSNN. Việc ghi chép số liệu NSNN được thực hiện bởi cơ quan kho bạc. Song do NS xã có nét đặc trưng khác với các cấp NS huyện, tỉnh ở chỗ ngân sách xã là một cấp vừa thực hiện quản lý NS xã vừa thực hiện chi tiêu trực tiếp như một đơn vị HCSN. Do vậy NSX cần thực hiện ghi chép thu chi như một đơn vị HCSN. Hay nói cách khác, NSX có hai đơn vị cùng ghi chép đó là KBNN huyện và tài chính xã. 3.2.4. Kế toán ở một số đơn vị đặc thù Trong các đơn vị HCSN, có một số đơn vị đặc thù quản lý các quỹ ngoài ngân sách như quỹ BHXH, quỹ dự trữ quốc gia, cơ quan Đảng. Kinh phí và cơ chế tài chính cho các đơn vị này không giống như cơ chế tài chính ở các đơn vị HCSN đơn thuần, đối tượng kế toán ở đơn vị đặc thù chế độ kế toán HCSN không phản ánh hết. Do đó, sau kihi đã thỏa thuận với Bộ tài chính, ngoài việc vận dụng chế độ kế toán HCSN, các đơn vị này còn được sử dụng các phần hành kế toán đặc thù cho phù hợp với các nghiệp vụ kinh tế tài chính phát sinh. 38
39. Ph PHÂN TÍCH VÀ D KINH T ần 2. Ự BÁO Ế TÀI CHÍNH 39
40. Chương 1. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH TẾ, TÀI CHÍNH 1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO KINH TẾ, TÀI CHÍNH 1.1.1. Khái quát về PT&DB PT&DB được sử dụng trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong lĩnh vực chính trị, xã hội, có thể dự báo về kết quả bầu cử, mức độ đói nghèo, thời tiết, dân số, lao động, bệnh dịch và nhiều hiện tượng khác. Trong lĩnh vực kinh tế, PT&DB có thể thực hiện cho một lĩnh vực, một ngành, liên ngành, một địa phương hay toàn bộ nền kinh tế, thậm chí một phạm vi nhỏ như từng sản phẩm, nhóm sản phẩm. PT&DB kinh tế là một phương pháp nghiên cứu, phân tích, đánh giá toàn diện, theo nhiều góc cạnh, sự biến đổi, vận động và nguyên nhân vận động của các hiện tượng kinh tế, đồng thời, đưa ra những dự báo về xu hướng biến đổi, vận động của các hiện tượng kinh tế dưới tác động của các yếu tố khách quan và chủ quan khác nhau. PT&DB cần phải mang tính liên tục, biện chứng, kế thừa xuyên suốt quá khứ, hiện tại và tương lai. Bên cạnh các dự báo về những hiện tượng kinh tế, cũng có các dự báo về nhân khẩu học, dự báo về chính trị, khí tượng, thiên văn, và nhiều hiện tượng khác như dự báo về thu nhập quốc nội và các thành phần của nó, dân số, kết quả bầu cử, thời tiết PT&DB là việc thu thập thông tin, dữ liệu bao gồm các thông tin định lượng, các nhận định, đánh giá, các thông tin mang tính lý thuyết, xu thế (thông tin định tính) theo từng nội dung cụ thể hoặc tổng thể để xác định các mối quan hệ, phân tích và đánh giá, dự báo các xu thế trong tương lai và các nhân tố ảnh hưởng (tích cực và tiêu cực) nhằm phục vụ cho việc đề xuất các giải pháp phù hợp. PT&DB là hoạt động phân tích quá khứ, dự đoán tương lai bằng những phương pháp khác nhau dựa trên những thông tin, dữ kiện và các giả định trong hiện tại, quá khứ. Các dự đoán thường được thực hiện cho một giai đoạn nhất định trong tương lai. PT&DB bao gồm hai nội dung và là hai quá trình nghiên cứu đi liền với nhau, nhưng vẫn có sự độc lập tương đối: PT&DB. Phân tích là việc nghiên cứu, tìm hiểu đánh giá các nhân tố trực tiếp, gián tiếp, khách quan và chủ quan đã và đang tác động đến sự tồn tại và phát triển của hiện tượng kinh tế, tài chính, qua đó sẽ tìm ra được tính quy luật, tính xu hướng về sự tồn tại, vận động và phát triển của hiện tượng kinh tế trong quá khứ và hiện tại. Dự báo là hoạt động tiếp theo của phân tích. Dự báo là quá trình tìm kiếm các xu thế vận động, phát triển của các hiện tượng kinh tế, tài chính trong tương lai dưới tác động của những nhân tố mới. Đó chính là sự khái quát hóa xu thế, để nhận định và dự đoán sự phát triển của các hiện tượng kinh tế, tài chính theo tác động của các yếu tố mới xuất hiện trong tương lai. Muốn dự báo được phải có phân tích về quá khứ, hiện tại và tương lai. Vì vậy, cũng có thể hiểu, dự báo kinh tế là một quá 40
41. trình nhận thức, đánh giá quá khứ để đề xuất ra mô hình cho tương lai dưới tác động của các yếu tố sẽ xuất hiện trong tương lai. Các dự báo về kinh tế, tài chính thường là: tốc độ tăng trưởng kinh tế, chỉ số giá cả, mức sống dân cư, thu - chi NSNN, huy động vốn, khủng hoảng kinh tế, cung cầu sản phẩm tiêu dùng PT&DB phục vụ cho việc xem xét, xác định các mối quan hệ, các nhân tố ảnh hưởng (tích cực và tiêu cực) để phân tích, đánh giá, dự báo các xu thế trong quá khứ và tương lai nhằm phục vụ cho những mục đích nhất định (xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH, dự toán thu ngân sách ). Nội dung dự báo có thể là những dự đoán về định lượng với những tính toán, chứng minh trong điều kiện cụ thể, và do đó có thể kiểm chứng, cảm nhận để công nhận hoặc từ chối nó. Hoặc cũng có thể chỉ là những dự báo định tính chỉ ra khuynh hướng biến đổi chung của sự vật hiện tượng. Tuy nhiên, dự báo kết hợp cả định tính và định lượng là dự báo hoàn hảo nhất. Một cách tổng quát, công tác PT&DB là việc thu thập thông tin dữ liệu bao gồm các số liệu (thông tin định lượng), lời nhận định, đánh giá, lý thuyết, xu thế (thông tin định tính) theo từng chuyên đề hoặc tổng thể, và các thông tin dữ liệu liên quan khác để tiến hành xác định các mối quan hệ, phân tích và đánh giá, dự báo các xu thế và các nhân tố ảnh hưởng (tích cực và tiêu cực) trong tương lai nhằm phục vụ cho những mục đích nhất định. Song cần lưu ý rằng, để thực hiện có hiệu quả công tác PT&DB kinh tế là điều không đơn giản. Mọi hiện tượng kinh tế, tài chính đều chịu sự tác động của một tập hợp nhiều yếu tố mà mỗi yếu tố lại có những tác động khác nhau, trong những hoàn cảnh khác nhau sẽ đem lại những hiệu quả khác nhau, làm cho các hiện tượng kinh tế, tài chính vận động và phát triển theo các xu hướng khác nhau. 1.1.2. Các hình thức PT&DB PT&DB kinh tế và tài chính có thể được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau. Tuỳ theo mục đích của công tác dự báo mà có thể xác định được hình thức dự báo phù hợp. Xét về thời gian của dự báo, có dự báo ngắn hạn, dự báo trung hạn và dự báo dài hạn. Trong dự báo kinh tế thì dự báo trung hạn là được coi là quan trọng nhất. Xét theo phạm vi dự báo, có dự báo vĩ mô, dự báo theo ngành, theo vùng lãnh thổ (địa phương). Theo nội dung và tính chất dự báo, có dự báo định tính và dự báo định lượng. Khi căn cứ vào cách thức tiến hành, có dự báo theo phương thức chuyên gia, dự báo theo kinh nghiệm, dự báo theo các mô hình (mô hình kinh tế lượng, mô hình chuỗi thời gian, các mô hình toán học ). Dự báo vĩ mô là hình thức dự báo tổng thể sự vận động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế trong một giai đoạn nhất định của tất cả các ngành, các lĩnh vực, các khu vực kinh tế. Hình thức dự báo này được sử dụng chủ yếu khi xây dựng các định hướng và chiến lược phát triển cho toàn bộ nền kinh tế. Dự báo vĩ mô cũng được sử dụng cho hoạch định chiến lược của một ngành kinh tế cụ thể nào đó. 41
42. Dự báo sự vận động của từng ngành, từng vùng lãnh thổ là hình thức dự báo ở phạm vi hẹp hơn so với dự báo vĩ mô. Trong hình thức dự báo này các ngành, vùng kinh tế được xem là một phân hệ con của nền kinh tế quốc dân và chịu sự tác động của các ngành và khu vực kinh tế khác. Hình thức dự báo này được sử dụng khi xây dựng chiến lược phát triển của một ngành, vùng cụ thể. Về nguyên tắc, việc xây dựng các mô hình dự báo theo hình thức này thường dựa trên những chỉ tiêu cân đối vĩ mô đã được xác định bởi các mô hình dự báo kinh tế vĩ mô như đã nêu trên. Ví dụ, khi xây dựng chiến lược phát triển của ngành thép, các biến số như tốc độ tăng trưởng, khả năng huy động vốn của toàn bộ nền kinh tế sẽ là những chỉ tiêu đầu vào, được sử dụng để xác định các thông số cần dự báo khác. Dự báo sự phát triển của các chỉ tiêu kinh tế là hình thức dự báo được xem là rất quan trọng trong quá trình xây dựng và triển khai chính sách, qua đó, có thể dự báo được sự vận động và phát triển của các chỉ tiêu kinh tế cấu thành nên hệ thống các chỉ tiêu KT-XH mô tả sự phát triển của nền kinh tế quốc dân. Với hình thức dự báo này, các nhà hoạch định chính sách sẽ dự báo và lường trước được các tác động của một chính sách mới khi nó được triển khai áp dụng, sẽ được cung cấp những nhận định, phân tích, đánh giá, dự báo sự vận động, phát triển của các chỉ tiêu kinh tế, tài chính cụ thể trong quá khứ, hiện tại và tương lai, từ đó, có những điều chỉnh cần thiết khi xây dựng kế hoạch PTKTXH, kế hoạch tài chính và dự toán thu, chi ngân sách trong giai đoạn sắp tới. Về nguyên tắc, hình thức này có thể tiến hành dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô của toàn bộ nền kinh tế hay của một ngành, một địa phương cụ thể. 1.1.3. Vai trò của PT&DB PT&DB có ý nghĩa rất quan trọng khi tham gia vào tất cả các khâu của quá trình quản lý kinh tế, tài chính (cả vĩ mô và vi mô), bao gồm việc xây dựng và bảo vệ kế hoạch PTKTXH, kế hoạch tài chính, dự toán thu, chi ngân sách, công tác hoạch định, đề xuất giải pháp chính sách 1). Đối với công tác hoạch định chính sách PT&DB có vai trò quan trọng và cần thiết cho hoạch định chính sách. Khi tiến hành nghiên cứu hoạch định chính sách thì những việc nhất thiết phải tiến hành đó là: đánh giá, phân tích những tình hình cụ thể về thực hiện các chính sách hiện hành để thấy được sự cần thiết phải xây dựng và ban hành chính sách mới; và khi dự kiến một số nội dung trong chính sách sẽ ban hành thì bao giờ cũng phải có những phân tích, đánh giá những tác động của chính sách tới các lĩnh vực có liên quan (tác động của ban hành chính sách) để trên cơ sở đó cân nhắc, lựa chọn các phương án tối ưu. Những hoạt động này chính là các nội dung chính của PT&DB. PT&DB là công cụ quan trọng để kiểm định và đánh giá các chính sách trong quá khứ, đánh giá những tác động khi thay đổi, ban hành chính sách mới, làm cơ sở để lựa chọn các phương án chính sách tối ưu. PT&DB giúp cho việc cân nhắc, lựa chọn các phương án chính sách phù hợp, tạo điều kiện chi việc ban hành và thực thi có tính khả thi, hiệu quả. Hiệu quả và hiệu lực của các biện pháp, chính sách kinh tế, tài chính hoặc các kế hoạch PTKTXH, hoặc dự toán thu, chi tài chính của cả nền kinh tế hay của 42
43. một địa phương luôn chịu ảnh hưởng của các diễn biến của môi trường kinh tế trong và ngoài nước. Để có được một chính sách thành công, một kế hoạch được xây dựng tốt, thiết thực, các chỉ tiêu của kế hoạch đưa ra sát đúng với thực tiễn, được thực thi thì đòi hỏi phải có khả năng PT&DB tương đối chính xác sự vận động, phát triển của tình hình kinh tế, tài chính (quá khứ, hiện tịa và tương lai), đòi hỏi các nhà kế hoạch và hoạch định chính sách phải có khả năng nhận thức, phân tích, dự đoán phạm vi ảnh hưởng của kế hoạch và chính sách, chu kỳ của chính sách (độ trễ của chính sách) tới toàn bộ đời sống kinh tế, tài chính của đất nước hoặc của một vùng lãnh thổ. Tuy nhiên, hiện nay ở nước ta, PT&DB nói chung và nhất là ở các cấp địa phương nói riêng, còn bị bỏ trống, chưa có điều kiện được đưa ra xem xét đúng mức, chưa đáp ứng được yêu cầu công tác kế hoạch cũng như công tác hoạch định chính sách. Hiện nay, việc xây dựng các giải pháp, cơ chế, chính sách kinh tế, tài chính chủ yếu được thực hiện trên cơ sở các đánh giá định tính và dự báo dựa theo kinh nghiệm thực tiễn. Nhiều chính sách đã ban hành nhưng không dự đoán được một cách có cơ sở về phạm vi ảnh hưởng và hiệu quả do chính sách đem lại, nên không phát huy được tác dụng và không được sửa đổi kịp thời. Kế hoạch được lập ra và được thông qua, các chỉ tiêu của kế hoạch được xác định "rất đẹp" nhưng không ai dám chắc rằng các chỉ tiêu đó đã được đặt ra là sát đúng, là có cơ sở, có sức thuyết phục, là phù hợp với thực tiễn (không cao quá, không thấp quá) PT&DB là hoạt động không thể tách rời với công tác hoạch định và thực thi chính sách. Việc hoạch định chính sách phải dựa trên những nhận định về xu thế, quy luật phát triển của các nội dung kinh tế và tài chính. Những quy luật đúc rút được từ hoạt động PT&DB sẽ cung cấp các cơ sở, điều kiện cần thiết cho quá trình hoạch định chính sách. Trong quá trình hoạch định và lựa chọn giải pháp kinh tế, tài chính, phân tích định lượng dưới hình thức mô hình hay phân tích chọn mẫu hoặc những hình thức PT&DB khác phải là một nội dung quan trọng giúp lường trước những tác động do các cơ chế chính sách mang lại nếu biện pháp, chính sách đó được triển khai áp dụng. 2). Đối với công tác xây dựng và bảo vệ kế hoạch PTKTXH, kế hoạch tài chính và dự toán thu, chi ngân sách PT&DB có vai trò quan trọng và cần thiết cho công tác kế hoạch. PT&DB thường được thực hiện dựa trên một số dữ kiện nhất định trong quá khứ, những dự đoán một số yếu tố sẽ xảy ra để dự báo về tương lai. Do vậy, những thông tin về dự báo là những cơ sở quan trọng cho công tác lập kế hoạch theo thời gian. Thông tin do PT&DB đưa ra là những cơ sở quan trọng cho công tác lập kế họạch. Phân tích càng lôgíc, sát đúng, có luận cứ kế hoạch và thực tiễn, phù hợp với thực tiễn, càng chính xác thì kế hoạch càng hiện thực, khả thi, càng có ý nghĩa thiết thực đối với từng địa phương, từng ngành (và ngược lại). PT&DB cung cấp cơ sở, luận cứ được lượng hóa để xây dựng định hướng phát triển KT-XH, hoạch định chính sách kinh tế, tài chính trong ngắn, trung và dài hạn; 43
44. PT&DB đưa ra được những đánh giá cụ thể về những biến động chính trị, kinh tế, xã hội và tác động của chúng tới sự phát triển bền vững, ổn định của nền kinh tế, tài chính quốc gia và (hoặc) địa phương; đồng thời, lượng hóa được các mức độ tác động của chính sách tới quy mô và tốc độ phát triển KT-XH và quy mô và tốc độ thu, chi NSNN. Thông qua PT&DB, các nhà lập kế hoạch và hoạch định chính sách có thể ước lượng trước và đánh giá được nhu cầu nguồn lực cần thiết để triển khai thực hiện một chính sách, so sánh với các kết quả thu được. Bên cạnh đó, PT&DB cung cấp các cơ sở để đánh giá, so sánh các giải pháp triển khai khác nhau để xác định được các giải pháp hiệu quả nhất (phát huy tác dụng mạnh mẽ nhất và sử dụng ít nguồn lực nhất). Sự so sánh này rất quan trọng và phải thường xuyên được nghiên cứu, tiến hành khi xây dựng kế hoạch kinh tế, tài chính; đảm bảo cho việc xây dựng các chỉ tiêu của kế hoạch kinh tế, tài chính được khả thi, có sức thuyết phục, phù hợp với thực tế vận động của tìnhhình kinh tế, tài chính của đất nước hoặc của địa phương. 3). Đối với công tác điều hành, quản lý PT&DB là công cụ quan trọng phục vụ công tác quản lý, điều hành vĩ mô nền kinh tế của nhà nước cũng như địa phương, thậm chí đối với quản lý của các doanh nghiệp, công ty. PT&DB giúp cho việc quản lý điều hành kinh tế, tài chính, ngân sách phù hợp với thực tế và đáp ứng yêu cầu thực hiện các nhiệm vụ chính trị trong từng giai đoạn phát triển của địa phương và (hoặc) đất nước. Những kết quả của PT&DB sẽ là các thông tin quan trọng giúp các cơ quan quản lý nhà nước (trung ương và địa phương), các doanh nghiệp có những quyết định điều hành hoặc điều chỉnh chính sách kịp thời, đáp ứng yêu cầu công tác quản lý, đảm bảo hiệu quả và đạt được các mục tiêu đề ra. Đối với lãnh đạo doanh nghiệp sử dụng kết quả PT&DB để điều hành trực tiếp hoạt động của doanh nghiệp theo những điều kiện của thị trường, đảm bảo cho doanh nghiệp tránh được hoặc hạn chế được những rủi ro có thể xảy ra. Đi cùng với quá trình phát triển thì cơ cấu và mối quan hệ đan xen giữa các khu vực, giữa các lĩnh vực trong nền kinh tế ngày càng trở nên phức tạp và đa dạng hơn. Nếu không dự đoán được các xu thế, quy luật vận động của các mối quan hệ này thì rất khó có thể có được các quyết định đúng đắn trong điều hành. Do vậy, để có thể có được những quyết sách phù hợp, cần phải thường xuyên tiến hành phân tích, đánh giá tình kinh tế, tài chính trong nước, quốc tế, khu vực, và của địa phương. Việc thường xuyên sử dụng PT&DB trong đánh giá tổng kết tình hình kinh tế, tài chính của nền kinh tế, hoặc của địa phương, xem xét sự vận động, diễn biến phát triển của các chỉ tiêu kinh tế, tài chính (trên phạm vi cả nước hoặc của địa phương) là một yêu cầu không thể thiếu trong quá trình điều hành, hoạch định chính sách kinh tế và tài chính. Việc làm này sẽ cung cấp các thông tin cần thiết, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác điều hành kinh tế, theo dõi, tổ chức thực hiện các kế hoạch PTKTXH, kế hoạch tài chính, dự toán thu, chi ngân sách của cả nước cũng như của từng địa phương, nhất là trong công tác phân bổ và điều chỉnh dự 44
45. toán ngân sách, vốn đầu tư. Những mục tiêu này hoàn toàn có thể thực hiện được nếu như công tác PT&DB được tổ chức tốt và có hiệu quả. Ngoài ra, PT&DB còn có những tác động tích cực đến các hoạt động chuyên môn khác. Khi được sử dụng thường xuyên, PT&DB có tác dụng củng cố làm tốt hơn các công cụ quản lý khác như kế toán, thống kê, kiểm toán, quản lý hoá đơn chứng từ, sổ sách làm cho hệ thống thông tin ngày càng đầy đủ, minh bạch. PT&DB giúp từng bước nâng cao trình độ, năng lực, kỹ năng quản lý, hoạch định chính sách đáp ứng yêu cầu đổi mới hiện nay ở cả trung ương và địa phương. 1.1.4. Các nguyên tắc của PT&DB PT&DB kinh tế phải được tiến hành trên cơ sở những nguyên tắc sau đây: Thứ nhất, dự báo kinh tế phải được tiến hành trên nguyên tắc thừa nhận và tôn trọng mối quan hệ và tác động qua lại của các hiện tượng, biến số cần phân tích. Trong quá trình phát triển, một biến số kinh tế hay một hiện tượng kinh tế đều chịu tác động của các nhân tố bên ngoài. Sự tác động của các yếu tố bên ngoài sẽ chi phối xu hướng phát triển của biến số kinh tế, tài chính được phân tích. Khi tiến hành PT&DB cần phải đặt tất cả các biến số kinh tế và tài chính trong một thể thống nhất và trong một mối quan hệ qua lại. Việc PT&DB phải tính đến sự chi phối của một biến số tới tất cả các biến số khác. Thứ hai, dự báo kinh tế phải thể hiện được tính kế thừa lịch sử, các thông tin trong quá khứ. Kế thừa những nội dung, diễn biến của hiện tượng cần phân tích là yêu cầu không thể thiếu trong quá trình PT&DB. Hiểu rõ sự phát triển của đối tượng phân tích trong quá khứ sẽ là cơ sở để tìm ra được những nội dung mang tính quy luật, từ đó làm cơ sở cho việc phân tích, xây dựng mô hình. Phân tích và đánh giá hiện tại và dự báo sự phát triển trong tương lai của một biến số kinh tế chỉ có thể có cơ sở chắc chắn nếu như nhận thức rõ được bản chất của vấn đề trong quá khứ. Thứ ba, trong dự báo kinh tế phải tôn trọng đặc thù của các đối tượng, biến số được PT&DB vì mỗi biến số phản ánh, chứa đựng một nội dung khác biệt. Mọi biến số kinh tế và xã hội đều có đặc thù riêng của nó. 1.1.5. Các phương pháp PT&DB kinh tế và tài chính PT&DB kinh tế, tài chính có thể được tiến hành theo nhiều phương pháp khác nhau. Trong số các phương pháp này thì hai phương pháp sau được sử dụng nhiều nhất: i) PT&DB định lượng; và ii) PT&DB định tính. 1). PT&DB định lượng PT&DB định lượng là quá trình phân tích các nội dung kinh tế tài chính thông qua việc thiết lập các mô hình kinh tế lượng về các nội dung cần quan tâm. Theo phương pháp này thì quá trình vận động và phát triển của đối tượng dự báo trong quá khứ và hiện tại sẽ được sử dụng để xác định mối quan hệ giữa các đối tượng dự báo (hình thành mô hình). Việc dự báo sẽ được triển khai trên cơ sở áp dụng các mối quan hệ đã được định lượng thông qua mô hình, từ đó rút ra kết luận về quá trình phát triển của đối tượng dự báo. Với cách thức dự báo này thì vai trò của các công cụ toán, thống kê rất quan trọng và là yêu cầu không thể thiếu. Một trong những công cụ được sử dụng rộng 45
46. rãi để PT&DB định lượng là phương pháp PT&DB theo mô hình kinh tế lượng. Cách thức dự báo này sẽ được đề cập chi tiết trong phần sau. 2). PT&DB định tính Phương pháp PT&DB định tính là quá trình nghiên cứu về quá khứ vận động, diễn biến của những nội dung cần phân tích để trên cơ sở đó tìm ra tính quy luật của những sự vận động, phát triển này. Phương pháp dự báo này còn được gọi là phương pháp xu thế và không phụ thuộc nhiều vào việc sử dụng các công cụ toán và thống kê trong quá trình phân tích. Tuy tiếp cận với các vấn đề cần PT&DB theo các phương pháp khác nhau nhưng cả hai phương pháp PT&DB trên đều gắn với việc xem xét, kết nối các nhóm yếu tố tác động đến nội dung, biến số kinh tế và tài chính được phân tích. Các nhóm yếu tố này bao gồm: các yếu tố tác động trong quá khứ; các nhóm yếu tố tác động trong hiện tại và các nhóm yếu tố tác động trong tương lai. Nếu bỏ qua bất kỳ một nhóm yếu tố nào thì kết quả có được sẽ không đảm bảo được độ tin cậy cần thiết. Để có thể tìm ra được quy luật vận động, phát triển của các biến số, việc tiến hành các nội dung phân tích dự báo nói chung phải tập trung vào các vấn đề: Phân tích về xu hướng vận động của đối tượng phân tích trong quá khứ để có thể tìm ra được những vấn đề mang tính quy luật, làm cơ sở cho việc xây dựng mô hình; Phân tích về sự vận động của đối tượng phân tích trong bối cảnh hiện tại theo các phương pháp, cách thức thích hợp; và Phân tích về các yếu tố dự đoán sẽ tác động đến biến số trong tương lai để làm cơ sở cho việc điều chỉnh mô hình cho phù hợp với bối cảnh mới. Trong PT&DB định lượng thì việc phát hiện và khái quát hoá xu hướng vận động của các nội dung cần PT&DB giữ vai trò rất quan trọng. Đây chính là cơ sở để hình thành nên các chỉ số dự báo sau khi được điều chỉnh cho phù hợp với các diễn biến mới trong nền kinh tế. Tuy nhiên, nếu như quá phụ thuộc vào các nội dung mang tính xu thế được đúc rút được từ khái quát hoá các hiện tượng trong quá khứ mà bỏ qua vai trò chi phối của các nhân tố mới dự kiến sẽ phát sinh trong tương lai khi đưa ra các con số dự báo thì kết quả thu được nhiều khi không đảm bảo được độ tin cậy. Nhiều chỉ tiêu kinh tế có xu hướng vận động theo các xu thế được mô phỏng trong các lý thuyết kinh tế, ví dụ, lý thuyết kinh tế đã chỉ ra rằng mức tiêu dùng cá nhân phụ thuộc vào thu nhập khả dụng (thu nhập sau khi trừ đi các khoản thuế) theo một quan hệ thuận chiều, theo đó có thể kết luận ngay được rằng khi thu nhập tăng thì mức tiêu dùng cá nhân cũng tăng theo. Nhưng, nếu như có một năm nào đó các số liệu thực tế lại không đúng với xu thế này thì vấn đề cần phải được xem xét lại trên cơ sở tìm hiểu lại toàn bộ các nhân tố có khả năng tác động đến mức tiêu dùng cá nhân. Mối quan hệ giữa các yếu tố tác động đến chỉ tiêu nội dung cần phân tích nêu trên được tổng hợp qua sơ đồ sau. 46
47. Các yếu tố dự kiến sẽ Chỉ tiêu, nội dung cần Các yếu tố tác động tác động phân tích trong quá khứ trong tương lai Các yếu tố tác động hiện tại 1.1.6. Các công cụ PT&DB Hiện nay có một số công cụ, phần mềm phục vụ PT&DB như: phần mềm STATAR, phần mềm SPSS, phần mềm MFIT3, phần mềm OFFICE (ECXEL), phần EVIEW. Mỗi phần mềm có điểm yếu, điểm mạnh riêng tùy vào mục đích sử dụng. Nhưng với mục đích là xây dựng mô hình kinh tế lượng phục vụ công tác phân tích, dự báo và lập kế hoạch trong lĩnh vực kinh tế - tài chính thì hiện nay phần mềm được sử dụng phổ biến và rộng rãi nhất đó chính là phần mềm EVIEW. Với phần mềm EVIEW, hiện nay có nhiều phiên bản như: 2.0; 2.1; 3.0;3.1; 4.0; 5.1 nhưng phiên bản được sử dụng nhiều và tiện ích trong mô hình hiện nay là bản 3.1. 1.2. MÔ HÌNH VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CHỦ YẾU KHI XÂY DỰNG MÔ HÌNH PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO 1.2.1. Khái quát về mô hình dự báo Mô hình PT&DB (về kinh tế - tài chính) là việc công thức hóa (mô hình hóa) mối quan hệ giữa các hiện tượng kinh tế được biểu hiện thông qua các biến số trong các công thức toán học hay các hàm số biểu thị sự tương quan giữa các yếu tố ảnh hưởng. Mô hình PT&DB về kinh tế, có thể nói vắn tắt đó là mối quan hệ giữa các hiện tượng kinh tế được biểu hiện thông qua các biến số trong các công thức toán học hay các hàm số. Mô hình dự báo kinh tế thường được áp dụng là mô hình kinh tế lượng, mô hình chuỗi thời gian và các mô hình toán khác. Ngày nay, mô hình kinh tế lượng được sử dụng tương đối phổ biến ở nhiều nước trên thế giới. Mô hình kinh tế lượng thông thường bao gồm: các biến số, các phương trình, hệ phương trình và sơ đồ tóm tắt. Trong đó: Biến nội sinh là biến số mà giá trị của nó được sinh ra từ mô hình. Biến ngoại sinh là biến số mà giá trị của nó không phụ thuộc (không sinh ra) từ mô hình. Biến công cụ, biến chính sách (T, D). 47
48. Trong phương trình của mô hình kinh tế lượng cần thiết phải có các biến số. Biến số chính là các nhân tố ảnh hưởng cấu thành mô hình đó. Ví dụ: Tổng thu nhập quốc nội (GDP) là tổng hòa của các yếu tố cấu thành sau: Chi tiêu của khu vực tư nhân Chi tiêu của Chính phủ Đầu tư của tư nhân Đầu tư của xã hội Tổng kim ngạch xuất khẩu Tổng kim ngạch nhập khẩu Chênh lệch tồn kho. Các quan hệ này được “mô hình hóa” thành các công thức toán học, kinh tế lượng, gọi là mô hình kinh tế lượng dùng cho PT&DB hay gọi tắt là mô hình PT&DB kinh tế, tài chính. 1.2.2. Cơ sở lý thuyết để xây dựng mô hình PT&DB Cơ sở lý thuyết cho xây dựng các mô hình PT&DB chính là những học thuyết về kinh tế đã được thừa nhận. Mô hình PT&DB trong nền kinh tế thị trường được XDCB là dựa trên lý thuyết của quan hệ “cung - cầu” , ví dụ cân bằng: Y = C + I + (X-M) + INV Trong đó: Y là tổng thu nhập. C là tổng tiêu dùng I là đầu tư xã hội X là giá trị xuất khẩu M là giá trị nhập khẩu INV là sự thay đổi giá trị hàng tồn kho (sai số). Trong quan hệ “cung - cầu” thì “cầu” là nhân tố quyết định sản lượng sản xuất. Trong đó “cầu” lại được chia ra thành cầu tiêu dùng, cầu đầu tư, chi tiêu của Chính phủ và xuất khẩu ròng. 1.2.3. Các giả định chủ yếu Khi dựa trên những học thuyết kinh tế để xây dựng các mô hình kinh tế vĩ mô thường có những giả định phổ biến là: 1). Đối với hành vi tiêu dùng Những người tiêu dùng chỉ quan tâm tới thu nhập có thể sử dụng được hơn là tổng thu nhập (thu nhập khả dụng). Những người tiêu dùng chỉ sử dụng một phần thu nhập cho chi tiêu. Sự giàu có là một nhân tố có tác động tích cực tới tiêu dùng 48